Trasparenza nell'esercizio del potere, diritto alle informazioni
e nuove tecnologie
di Francesco Brugaletta* - 18.06.95

1. Premessa - 2. La trasparenza, il diritto alle informazioni ed alla partecipazione - 3. I mezzi di attuazione - 4. L'apporto delle nuove tecnologie. - 5. Conclusioni.

1 - Premessa.
La nostra è un'epoca contrassegnata dall'esplosione delle conoscenze e dall'incessante irruzione delle tecnologie avanzate ma anche (incredibilmente) dalla presenza di notevoli disuguaglianze sociali che non si riesce ad eliminare. Per un verso viviamo nella società dell'informazione caratterizzata dalla convergenza digitale tra l'industria informatica, quella delle telecomunicazioni e quella dei media ma al contempo dobbiamo inventare i mezzi per evitare che si formi il "redlining", vale a dire la linea di possibile discriminazione nei confronti degli analfabeti informatici.
La preoccupazione non è peregrina se si pensa che c'è già chi sostiene che in sostituzione delle vecchie classi sociali, - aristocrazia, borghesia e popolo - e delle tradizionali distinzioni politiche - destra e sinistra- tende ad affermarsi nella nuova società la divisione in due gruppi : la classe alta, l'elite, costituita da uomini tecnologici che sanno muoversi nel nuovo mondo nato dalla rivoluzione industriale operata dai computers e dalla creazione di un unico mercato mondiale e l'altra, la classe bassa, formata dai rimanenti soggetti. E certamente bisogna evitare che in questo campo si verifichi quello che è già successo con la tv via etere, vale a dire una deregulation ostinata e condotta ad oltranza che può facilmente determinare la nascita di concentrazioni e monopoli difficili da disciplinare ex post.
Se è vero, quindi, che stiamo vivendo alla vigilia del terzo millennio un vero e proprio passaggio epocale che ci porterà verso il mondo multimediale in cui tutto (computers, telefoni e tv) si mischierà con la trasformazione del pc in uno strumento di comunicazione individuale e con la conseguente internazionalizzazione di tutto ciò che è comunicazione, è vero anche che la nuova cultura della informazione e della comunicazione è ancora in gran parte da scrivere sia tra la gente comune che nelle istituzioni.
D'altro canto oggi più che mai nel villaggio planetario è diffusa la convinzione che ogni nuova proposta debba essere pragmatica in quanto ogni idea vale soprattutto per le sue conseguenze pratiche e conseguentemente la capacità di pensare deve essere in grado di esprimersi non solo in termini astratti ma anche in termini concreti e di muoversi rapidamente tra i due piani.

Con questa impostazione conviene trattare ora il tema in esame. E ciò nella convinzione che per concorrere a fare il punto della situazione nel settore della trasparenza e della partecipazione del privato all'esercizio dei pubblici poteri si debba guardare anche alle soluzioni pratiche che possono rendere effettiva l'applicazione delle norme che ultimamente hanno regolato la materia.

2 - La trasparenza, il diritto alle informazioni ed alla partecipazione
La società dell'informazione per definizione ha bisogno di un sistema fondato su trasparenza, informazione ed accesso; in quanto soltanto una completa e corretta informazione può stimolare e consentire l'effettiva attività propositiva, partecipativa e di controllo realizzando, in definitiva, la par condicio tra P.A. e cittadino e, quindi, una effettiva democrazia.
Si può affermare infatti che il tasso di democrazia di un sistema, che a ben ragione come abbiamo visto si definisce società dell'informazione, non può non essere determinato in base alla quota di informazioni rilevanti che circolano (liberamente) al suo interno.
Giustamente Al Gore al G7 del 25-26 febbraio 1995 ha affermato che la democrazia del prossimo secolo sarà materia e competenza della telematica. Il principio della trasparenza, vale a dire la visibilità, la conoscibilità della politica e della amministrazione e quindi in generale del potere, si afferma oggi come un valore particolarmente importante per caratterizzare l'era post tangentopoli, post mafia e post corruzione. Fanno capo alla trasparenza tutte quelle norme che danno attuazione agli artt. 97 e 98 della Costituzione e che applicano i principi dell'efficienza e dell'imparzialità, ma in modo particolare vi rientrano quelle in materia di pubblicità, diritto alla informazione ed all'accesso.

Vediamo in dettaglio. Il principio dell'accesso agli atti amministrativi è stato affermato fin dai tempi della rivoluzione francese e ancor prima nella dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino; oggi trova precisi riferimenti anche nella Costituzione italiana agganciandosi a tutte quelle disposizioni che garantiscono l'eguaglianza sostanziale e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica economica e sociale del paese (art.3. comma 2), la possibilità di agire in giudizio contro gli atti amministrativi (art. 113), il buon andamento e l'imparzialità della p.a. (art. 97). Di esso si è occupato anche il Consiglio d'Europa (risoluzione n. 81/89) affermando il diritto di ogni cittadino di ottenere informazioni detenute da autorità pubbliche , da organismi legislativi e autorità giudiziarie; la necessità di prevedere mezzi effettivi ed appropriati per assicurare l'accesso all'informazione; il principio che l'informazione non può essere rifiutata per il fatto che il richiedente non ha particolari interessi in materia e che i limiti ammessi all'esercizio di tale diritto sono quelli connessi alla salvaguardia degli interessi pubblici quali la sicurezza nazionale, la prevenzione del crimine e la prevenzione di divulgazione di informazioni confidenziali.

Da ultimo la dichiarazione sul diritto di accesso all'informazione allegata al trattato di Maastricht , ratificato con legge 2.11.92 n. 454, così si è espressa: "La conferenza ritiene che la trasparenza del processo decisionale rafforzi il carattere democratico delle istituzioni, nonché la fiducia del pubblico nei confronti dell'amministrazione. La Conferenza raccomanda pertanto che la Commissione presenti al consiglio entro il 1993 una relazione su misure intese ad accrescere l'accesso del pubblico alle informazioni di cui dispongono le istituzioni".

La pubblicità dell'attività della pubblica amministrazione è oggi un principio generale del nostro ordinamento consacrato nell'art. 1 della L. 7 agosto 1990 n. 241. La trasparenza nell'organizzazione amministrativa è affermata dall'art. 5 del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 che così recita: " Le amministrazioni pubbliche sono ordinate secondo i seguenti criteri: a) articolazione degli uffici per funzioni omogenee, distinguendo tra funzioni finali e funzioni strumentali o di supporto; b) collegamento delle attività degli uffici attraverso il dovere di comunicazione interna ed esterna ed interconnessione mediante sistemi informatici e statistici pubblici, nei limiti della riservatezza e della segretezza di cui all'articolo 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241; c) trasparenza, attraverso l'istituzione di apposite strutture per l'informazione ai cittadini, e, per ciascun procedimento, attribuzione ad un unico ufficio della responsabilità complessiva dello stesso, nel rispetto della legge 7 agosto 1990, n. 241...".

Del diritto ad essere informati o diritto di sapere si occupano l'art. 7 della legge n. 241 del 7 agosto 1990 (l'avviso di avvio del procedimento ha la funzione anche di informare oltreché di stimolo alla partecipazione) e gli artt. da 22 a 28 della stessa legge. Del diritto di accesso agli atti si occupano anche l'art. 24 della L. 27 dicembre 1985, n. 816 (" I consiglieri comunali, i consiglieri provinciali e i componenti delle assemblee delle unità sanitarie locali e delle comunità montane, per l'effettivo esercizio delle loro funzioni hanno diritto di prendere visione dei provvedimenti adottati dall'ente") e l'art 25 della stessa legge (" Tutti i cittadini hanno diritto di prendere visione di tutti i provvedimenti adottati dai comuni, dalle province, dai consigli circoscrizionali, dalle locali, dalle comunità montane").
In relazione alle procedure di appalto, di assegnazione e di esecuzione dei lavori il principio della trasparenza è affermato dall'art. 14 della legge 11.3.88 n. 79, dall'art. 13 della legge 24.12.88 n. 542, dall'art. 13 della legge 27.12.89 n. 409, dall'art. 13 della legge 29.12.90 n. 406, dall'art. 13 delle legge 31.12.91 n. 416 e dalla legge 11 febbraio 1994, n. 109. Si occupano di trasparenza anche l'art. 24 della legge 30.12.91 n. 412 per gli incarichi del personale pubblico; l'art. 2 del Dlvo 27.1.92 n. 90 per le proprietà azionarie; il Dlvo 22.10.92 n. 415, convertito dalla legge 19.12.92 n. 488, art.1, per l'esame delle domande per la cassa per il mezzogiorno; l'art. 11 del DPR 20.9.87 n. 567 in materia di personale universitario; l'art. 1 del Dlvo 12.2.93 n. 39 in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni dello stato; l'art 2 del D.Lgs. 9 febbraio 1993, n. 55 per i servizi di telecomunicazione; l'art 1 della L. 29 gennaio 1992, n. 58 in materia di riforma del settore delle telecomunicazioni per la gestione dei servizi di telecomunicazioni ad uso pubblico. Alla trasparenza in definitiva si riferiscono anche tutte quelle norme che prescrivono la pubblicità degli atti pubblici ( art. 47 della legge 8.6.90 n. 142: "tutte le deliberazioni comunali e provinciali sono pubblicate mediante affissione all'albo pretorio nella sede dell'ente per quindici giorni consecutivi") delle sentenze (art. 133 cpc per le sentenze civili, art. 545 cpp per quelle penali e così via) e delle leggi (art. 73 Costituzione: "le leggi sono pubblicate subito dopo la promulgazione ed entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione").
L'art. 3 della legge 839 del 11.12.84 prevede che "nella prima parte della Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana sono pubblicati, oltre alle leggi, ai decreti, alle delibere e agli atti da inserire nella Raccolta Ufficiale, gli altri atti ed i comunicati che interessino la generalità dei cittadini e la cui pubblicità risponda ad esigenze di carattere informativo diffuso".
Trasparenza, diritto all'informazione e all'accesso oggi devono essere affermati anche nei confronti dell'attività strettamente politica svolta dai partiti e nei confronti del potere privato per evitare (in questo secondo caso) che in seguito alla riduzione dell'influenza dei partiti nella società e all'arretramento del potere pubblico si abbia una elusione del controllo del cittadino sul potere reale.
Il peso dell'individuo nella società va valutato infatti in relazione al potere tout court. E non è da trascurare il fatto che nella legislazione vigente vi sono norme che affermano il principio delle trasparenza anche nei settori privati: si veda l'art 4 del D.Lgs. 25 gennaio 1992, n. 74 in materia di commercio di vendita al pubblico, la L. 29 dicembre 1990, n. 428 sugli annunci pubblicitari, il D.Lgs. 10 settembre 1993, n. 385 che all'art. 116 detta norme per la pubblicità nei locali aperti al pubblico dei tassi di interesse, i prezzi, le spese per le comunicazioni alla clientela e ogni altra condizione economica relativa alle operazioni e ai servizi offerti, ivi compresi gli interessi di mora e le valute applicate per l'imputazione degli interessi, il D.Lgs. 10 settembre 1993, n. 385 art. 119. sulle comunicazioni periodiche alla clientela da parte degli Istituti di Credito ,l'art. 21della L. 19 febbraio 1992, n. 142 sui contratti di concessione di credito al consumo.
L'affermazione della trasparenza e del diritto all'informazione peraltro si appalesa indispensabile per consentire la reale partecipazione dei cittadini (significativamente lo Statuto del comune di Bologna all'art. 8 così recita: "Il Comune riconosce nell'informazione la condizione essenziale per assicurare la partecipazione dei cittadini alla vita sociale e politica ").

La partecipazione consiste nel concorso del cittadino (singolo e a mezzo delle organizzazioni che lo rappresentano) alla efficienza ed alla imparzialità della pubblica amministrazione e dei pubblici poteri in genere. E all'amministrazione è oggi accollato l'onere di riuscire ad instaurare un rapporto con il cittadino-cliente che non è più, per quest'ultimo, di sudditanza , ma dialogico. La partecipazione del cittadino al procedimento amministrativo si ricollega anch'essa ai principi costituzionali dell'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del paese (art. 3, 2 comma, Cost) alla partecipazione diretta del popolo all'amministrazione della giustizia (art.102 cost , 2 e 3 comma), al diritto di iniziativa e referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della regione (art. 123 cost., 1 comma) ed è oggi regolamentata dalla seguenti leggi fondamentali: artt. 7-13 della legge 7.8.90 n. 241; artt. 6-8 legge 8.6.90 n. 142 ; artt. 6, 14, 18 della legge n. 349 dell' 8 luglio 1986.

La necessità della partecipazione del cittadino-utente-consumatore va posta anche nei confronti del potere privato (in notevole crescita specialmente oggi in conseguenza delle privatizzazioni) dove si dovrebbe sfondare una porta aperta in quanto la qualità, elemento essenziale nella strategia del management aziendale nella dimensione del Total quality management, dovrebbe essere centrata inevitabilmente sul cliente.

3 - I mezzi di attuazione
La nostra P.A. di certo non pecca per eccesso di informazioni (information over load) nei confronti dei privati. Il sistema di pubblicità tradizionalmente è stato assicurato con alcuni mezzi tecnici , ad esempio l'albo pretorio e la gazzetta ufficiale su supporto cartaceo, oramai obsoleti.
Ai tempi dei romani l'album si riferiva alle porzioni di muro o alle tavolette sulle quali si scriveva tutto ciò che si voleva far conoscere al pubblico. Si pubblicavano nell'albo gli editti e gli altri provvedimenti dell'autorità giudiziaria, le liste dei proscritti, i programmi dei giudici, degli spettacoli e gli avvisi particolari di ogni specie. Tra i vari albi vi era l'album praetoris; il Pretore appena eletto emanava un editto nel quale esponeva pubblicamente i principi secondo i quali avrebbe apprezzato e risolto i casi che gli sarebbero stati sottoposti.

Non c'è dubbio che nella realtà odierna la funzione a suo tempo svolta dall'albo viene svolta dai media, mentre la funzione svolta dai supporti cartacei viene assolta, con sempre maggiore frequenza, dai supporti informatici. Da ciò si evince che è nei fatti la necessità di un aggiornamento dei mezzi di pubblicità. Ma mentre i sistemi tradizionali per dare pubblicità a leggi, processi, sentenze e ad atti amministrativi come abbiamo visto sono certamente superati, molti dei nuovi strumenti non riescono a superare positivamente ed incontrastatamente la prova della applicazione pratica. Da un lato i mezzi di comunicazione di massa tradizionali non sfuggono alla accusa della spettacolarizzazione, dall'altro molti nuovi meccanismi (per esempio quelli previsti dai nuovi statuti comunali, per citarne alcuni: diritto di udienza, referendum consultivo, forum giovanili e di altro genere, istruttoria pubblica etc.) non riescono ad affermarsi nel diritto vivente.
Lo stesso problema si pone anche per la partecipazione.
Sul piano della effettività sembra ancora oggi carente la partecipazione del cittadino alla funzione amministrativa e ciò nonostante sia stata approvata dopo anni di attesa la citata legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo. A cinque anni dalla sua approvazione è comune il giudizio sulla modestia dei risultati ottenuti e ciò sia per i tempi previsti per la conclusione dei procedimenti sia per le difficoltà frapposte all'esercizio del diritto di accesso e di partecipazione al procedimento sia infine per la non attuazione degli accordi di cui all'art.11 della legge.
E la cosa non è di poca importanza; si tenga conto infatti che le norme in discorso rappresentato un diritto amministrativo "nuovo" che dovrebbe caratterizzare il funzionamento della amministrazione del futuro. Non sembra inutile poi sottolineare che la partecipazione del cittadino si appalesa carente anche nei confronti della attività strettamente politica sia nella fase precedente alle elezioni (crisi dei partiti e dei comizi etc.) e sia nella fase elettorale (astensionismo crescente soprattutto nelle votazioni di ballottaggio etc.).

4 - L'apporto delle nuove tecnologie
L'adozione di strategie e di moduli organizzativi basati sulle tecnologie dell'informazione possono contribuire a rendere più consapevole la partecipazione dei cittadini e più efficace e trasparente l'organizzazione e l'azione dei pubblici poteri garantendo la visibilità del potere.
Ciò può essere attuato innanzitutto con l'apporto dei mass media tradizionali (stampa, radio, televisione) e può avvenire non soltanto per la parte finale (decisionale) dei procedimenti ma anche per tutto l'iter procedimentale; come esempi si possono citare le trasmissioni in diretta delle sedute del parlamento, dei consigli degli enti locali, dei dibattimenti processuali effettuate da reti (tv e radio) nazionali e locali.
Ma ancor più efficacemente lo stesso obiettivo può essere raggiunto con l'uso delle nuove tecnologie nate dall'intreccio tra informatica, telecomunicazioni e media; queste infatti consentono l'adozione di tecniche di gestione delle informazioni di immediata e facile utilizzazione e fruizione; si tratta in questo caso di tecniche multimediali, basate cioè su di un uso amichevole della comunicazione nelle sue forme più evolute e sull'uso delle interconnessioni telematiche tra gli uffici pubblici e tra questi e i privati. Il procedimento informatizzato in definitiva può consentire l'attuazione di una reale trasparenza dell'azione della p.a. e la realizzazione in tempo reale del diritto di accesso ai provvedimenti amministrativi e ciò può avvenire con l'introduzione in rete dei documenti e con la liberalizzazione dell'accesso agli stessi (pur rispettando i giusti livelli di riservatezza).

In sostanza oggi non sono i media che debbono cercare la p.a. ma deve essere la p.a. a cercare i media (vecchi e nuovi) per meglio assicurare la propria trasparenza. Lo ha capito la Gazzetta Ufficiale che oggi viene composta anche in forma elettronica e diffusa per via telematica sia attraverso la rete del Poligrafico dello Stato sia attraverso reti a questa collegate. Lo ha capito la Corte di Cassazione che con il suo CED ha messo in rete il testo della legislazione statale e regionale, la giurisprudenza costituzionale e ordinaria e la dottrina. Lo hanno capito il Cerved e la rete affari per le Camere di commercio che hanno in rete (con accesso a pagamento) visure camerali, vale a dire i dati ufficiali di tutte le aziende presenti nei registri ditte delle Camere di commercio italiane, ed inoltre schede di impresa, fallimenti e procedure concorsuali, cariche aziendali , protesti, bilanci etc. Lo hanno capito tutti quegli enti locali , come i Comuni di Bologna, Milano, Roma, Torino, Venezia, che hanno realizzato reti telematiche civiche, accessi pubblici ad internet e pagine di WWW.
Ma nella stessa normativa le presenze del "nuovo" non mancano. In base al comma quarto dell'art. 1 del D.L. 15 gennaio 1993, n. 6 ( Pubblicato nella Gazz. Uff. 16 gennaio 1993, n. 12 e convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 17 marzo 1993, n. 63) lo sportello polifunzionale tra Camere di Commercio,INAIL, SCAU e INPS (istituito con il comma 4 dell'art. 14 della legge 412 del 30 dicembre 1991 per la denuncia di iscrizione dei datori di lavoro) deve essere coadiuvato da u collegamento telematico tra gli archivi automatizzati dei vari enti, opportunamente integrati attraverso una base comune, in modo da consentire l'accesso alle informazioni necessarie a ciascun ente.

Il decreto ministeriale 10 marzo 1995 pubblicato nella gazzetta ufficiale n. 40/95 ha stabilito le modalità tecniche per le note di trascrizione iscrizione e annotazione redatte su supporto informatico o trasmesse telematicamente alle Conservatorie dei registri immobiliari. E non sembra inutile evidenziare che il numero dei provvedimenti normativi che nel nostro ordinamento si occupano di supporti magnetici sono ormai più di duecento. Per non parlare poi del contributo che l'informatica può dare all'esercizio della sovranità popolare.
La telematica può rendere possibile, infatti, una effettiva partecipazione di tutti i cittadini alla gestione del potere permettendo la realizzazione di una forma di democrazia diretta in quanto in grado di superare gli ostacoli tecnici consistenti nel fatto che gli stati moderni sono composti da milioni di cittadini ed in grado altresì di ridurre i costi e i tempi per le consultazioni popolari.

4 - Conclusioni
Come abbiamo visto l'utilizzazione della tecnologia informatica e telematica può trasformare i poteri tradizionali innanzitutto rendendone più semplice l'organizzazione, abbattendo le barriere delle distanze, risparmiando denaro e aumentando la produttività, e, infine, consentendo il contatto con il popolo senza necessita di mediazioni.
Tuttavia un contributo decisivo alla affermazione della trasparenza del potere e del diritto di sapere può venire dalle moderne tecnologie se e quando le informazioni relative al dato ("globale") legislativo, giurisprudenziale e amministrativo saranno diffuse (e recepite) a livello informatico con l'uso di reti e strumenti multimediali in tempo reale ed in modo interattivo. Va tenuto presente tuttavia, che l'accesso alle reti telematiche oggi comporta un certo costo soprattutto a causa della bolletta telefonica e dei canoni di abbonamento. Per questo bisogna studiare i mezzi che possono consentire una diffusione capillare ad un accesso quanto più possibile aperto a tutti (ad esempio banche dati pubbliche diffuse gratuitamente attraverso televideo, promozione di telematica sociale e reti civiche, network via etere e così via).

Certo non sarà la tecnologia da sola a rendere più libera la società occidentale ed a fare della partecipazione una promessa finalmente realizzata.
Prova ne è che dove l'amministrazione non ha proceduto ad un profondo riesame dei propri schemi operativi l'inserimento delle nuove tecnologie si è rivelato disfunzionale. Non è importante soltanto inventare strumenti tecnologici ma anche formare individui per una capillare utilizzazione di tali strumenti.
Tocca pertanto alla società vivere la tecnologia in modo utile, moderato e diffuso, ed ai pubblici poteri utilizzarla per accorciare la distanza con i cittadini orientando strategie e comportamenti verso la soddisfazione dei bisogni di questi ultimi; in questo senso si può ritenere che riflettere oggi su tecnologia e democrazia significa affrontare i nodi veri del processo democratico nel suo divenire a fronte della sfida che viene lanciata dalla innovazione tecnologica.