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Il diritto di accesso

Il cittadino escluso: per legge e dalla legge

di Manlio Cammarata - 12.05.05

 
C'era una volta una legge che si intitolava "Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi" (legge 7 agosto 1990, n. 241). Per la verità, c'è ancora, modificata molte volte e da ultimo dalla L. 11 Febbraio 2005 , n. 15 "Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull'azione amministrativa".
La legge 241 aveva innovato profondamente le regole sul procedimento amministrativo e aveva introdotto il principio della trasparenza e del diritto di accesso dei cittadini alle informazioni che li riguardano. Non più, si era detto, un'amministrazione chiusa in se stessa, ma aperta al dialogo
. Trasparente, appunto.

Si leggeva all'art. 22: "1. Al fine di assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale è riconosciuto a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti il diritto di accesso ai documenti amministrativi, secondo le modalità stabilite dalla presente legge".
Non era granché, se paragonato al diritto di accesso imposto dalla legge degli USA Freedom of Information Act (ne parliamo più avanti), ma era comunque un'innovazione notevole.
La norma è stata disapplicata con la massima diligenza da molte amministrazioni, anche col pretesto della poi sopravvenuta normativa sulla tutela dei dati personali.

Ma ecco che cosa è successo con la 15/05:

Art. 15
1. L'articolo 22 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e' sostituito dal seguente: 
"Art. 22 (Definizioni e principi in materia di accesso). - 1. Ai fini del presente capo si intende:
a) per "diritto di accesso", il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi;
b) per "interessati", tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale e' chiesto l'accesso;
c) per "controinteressati", tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza;

Nulla da eccepire sulla tutela della riservatezza, ma dalla formula "chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti" del vecchio testo alla  nuova disposizione, la distanza è molta. La necessità di dimostrare di avere "un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso" rende molto più difficile l'esercizio del diritto. E non basta:

4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono.

E ancora: 

Art. 16
1. L'articolo 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e' sostituito dal seguente:
"Art. 24 (Esclusione dal diritto di accesso). - 1. Il diritto di accesso e' escluso:
...
c) nei confronti dell'attivita' della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione; 
...
2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilita' sottratti all'accesso ai sensi del comma 1.
3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni
.

E questa è la trasparenza dell'azione amministrativa nell'Italia del 2005!

Negli Stati Uniti d'America vige dal 1966 il Freedom of Information ACT (FOIA) che obbliga tutte le agenzie governative (corrispondenti, più o meno, alle nostre pubbliche amministrazioni) a predisporre gli strumenti per l'accesso dei cittadini a tutte le informazioni disponibili, anche per controllare che cosa fanno gli uffici. Si legge in un documento ufficiale del Parlamento americano che il FOIA "ha portato alla scoperta di sprechi, frodi, abusi e malversazioni nel Governo federale" (per avere un'idea della portata e degli effetti di questa legge si può andare sul sito sito Public Citizen e fare una ricerca inserendo semplicemente la parola "foia".
Oppure si può vedere la pagina del FOIA della Federal Communication Commission o quella di qualsiasi altra agenzia del governo USA.

Ora qualcuno si chiederà come mai solo a questo punto dell'articolo compaiano dei link, contrariamente alle nostre abitudini. Il fatto è che  il testo vigente della L. 241/90 non è reperibile on line (provate con NIR: il link al testo vigente offerto dalla Cassazione porta a un regolamento dell'Inail), mentre per la L. 15/05 c'è un link alla Gazzetta  ufficiale, che però non funziona perché sono passati più di 60 giorni dalla pubblicazione. Per fortuna c'è il link al benemerito Comune di Jesi, che fornisce un testo tratto alla meno peggio dalla GU. Ma non c'è il link all'altro sito che offre il testo della 15/05, quello del Parlamento italiano. Incredibile.

Eppure il "Codice dell'amministrazione digitale", approvato dal Governo pochi giorni dopo la legge 15/05, afferma solennemente:

Lo Stato, le Regioni e le autonomie locali assicurano la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell'informazione in modalità digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie dell'informazione e della comunicazione (art, 2, c. 1).

E poi:

Lo Stato favorisce ogni forma di uso delle nuove tecnologie per promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini, anche residenti all'estero, al processo democratico e per facilitare l'esercizio dei diritti politici e civili sia individuali che collettivi (art. 9, c. 1).

Ma dimentica due aspetti essenziali: 1) per "promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini, anche residenti all'estero, al processo democratico e per facilitare l'esercizio dei diritti politici e civili" è necessario assicurare un effettivo diritto di accesso ai documenti amministrativi e rendere disponibili i testi vigenti delle leggi e di ogni altra norma, nel testo vigente, gratis per tutti; 2) un divieto di prendere in giro i cittadini con altisonanti dichiarazioni di principio che sono contraddette da leggi in vigore.

 

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