La conservazione alternativa dei documenti

di Enrica Massella Ducci Teri* - 03-04.06 

(Documento pubblicato sul sito del CNIPA)

La frenetica evoluzione tecnologica ha provocato dal 1968 ad oggi il proliferarsi di norme che hanno cercato via via di soddisfare varie esigenze, sollecitate, soprattutto, dal "sistema impresa", che nel tempo è andato quasi globalmente ad informatizzarsi. Ma a fronte di questo rinnovamento continuo non sembra comunque corrispondere l'auspicata operatività, forse perché il tutto subisce l'influenza di una forma mentale e di una impostazione culturale consuetudinaria vincolata al supporto cartaceo, che attribuisce solo a tale supporto le caratteristiche di inalterabilità e di autenticità volute.

La tecnologia inizialmente presa alla base per la soluzione della conservazione alternativa fu quella della microfilmatura, in quanto confortata dalla legge 4 gennaio 1968, n. 15, art.25, che conferiva valore giuridico al fotogramma negativo. In seguito la legge 23 dicembre 1993, n. 537, ha introdotto l'opportunità di utilizzo anche dei supporti ottici purché le procedure adottate fossero conformi alle regole tecniche emanate dall'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione.
Di conseguenza l'Autorità ha emanato una prima delibera, la Deliberazione n. 15 del 28 luglio 1994, che forniva una precisa indicazione sugli standard e sulle norme più adatte, tra quelle allora esistenti, a soddisfare i requisiti di legge e inoltre dava indicazioni per definire procedure conformi alle suddette regole.

Con l'emanazione della legge 15 marzo 1997, n. 59 che conferiva rilevanza giuridica al documento formato con strumenti informatici e telematici e con l'introduzione della firma digitale ed il riconoscimento giuridico del documento firmato elettronicamente, vengono poste le basi per la soluzione delle problematiche connesse all'integrità e autenticazione dei documenti conservati ed esibiti con sistemi informatici dettata dall'AIPA nell'ambito della Deliberazione n. 24 del 30 luglio 1998 in sostituzione della precedente.
Successivamente per razionalizzare e coordinare la normativa sulla documentazione amministrativa, è stato predisposto un Testo unico, emanato con il D.P.R. 29 dicembre 2000, n.445, che, al comma 1 dell'art.6, prevede che le pubbliche amministrazioni ed i privati hanno facoltà di sostituire, a tutti gli effetti, i documenti dei propri archivi, le scritture contabili, la corrispondenza e gli altri atti di cui per legge o regolamento è prescritta la conservazione, con la loro riproduzione su supporto fotografico, su supporto ottico o con altro mezzo idoneo a garantire la conformità dei documenti agli originali. Lo stesso articolo, al comma 2, prevede altresì che gli obblighi di conservazione ed esibizione dei documenti di cui al comma 1 si intendono soddisfatti, sia ai fini amministrativi che probatori, anche se realizzati su supporto ottico, quando le procedure utilizzate sono conformi alle regole tecniche dettate dall'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione.

Pertanto l'Autorità, avendo constatato una certa complessità e onerosità nell'applicazione della Deliberazione n. 24/1998 e avendo verificato che l'evoluzione dei tecnicismi potevano offrire soluzioni più aperte e di più facile attuazione ha ritenuto opportuno procedere ad un riesame delle regole tecniche emanando la Deliberazione n. 42 del 13 dicembre 2001, in sostituzione delle precedenti. Oggetto di tale deliberazione è la conservazione digitale quale processo finalizzato a rendere un documento non deteriorabile e quindi accessibile e disponibile nel tempo in tutta la sua integrità e autenticità.
Sulla Gazzetta Ufficiale n. 57 del 9 marzo 2004 è stata pubblicata la deliberazione CNIPA n. 11 del 19 febbraio 2004 allo scopo di adeguare la precedente deliberazione al cambiamento tecnologico e normativo verificatosi, in quanto la tecnologia suggerita per la firma del file dei documenti da conservare risultava praticabile solo per file di dimensioni molto piccole e alcune definizioni presenti erano in formale disaccordo con quelle fornite nel precedentemente citato Testo unico (dpr 445/2000), dopo il recepimento della direttiva comunitaria sulla firma digitale.

Come nel caso della precedente, le finalità della attuale deliberazione riguardano:

• fornire definizioni che consentono una uniformità interpretativa e comportamentale degli utenti;
• precisare le regole per il processo di conservazione che si realizza attraverso la memorizzazione sul supporto dei documenti, ed eventualmente anche delle loro impronte, e termina con l'apposizione del riferimento temporale e, quindi, della firma digitale sull'insieme dei documenti destinati alla conservazione o, se conveniente, su una evidenza informatica contenenpèòte una o più impronte dei documenti o di insiemi di essi; 
• semplificare i processi previsti, soprattutto per quei documenti formati con strumenti informatici, adottando regole tecniche comuni; 
• diversificare, rendendole meno restrittive, le regole inerenti quei documenti per i quali esistono copie o sia possibile risalire al loro contenuto con un processo di cognizione, attraverso altro documento esistente, anche se in possesso di terzi, limitando conseguentemente il ricorso al Pubblico ufficiale solo al caso dei documenti originali unici;
• garantire la sicurezza nella conservazione dei documenti allo scopo di far regredire la produzione di nuovo cartaceo e di eliminare quello esistente.

La nuova deliberazione, infatti, riafferma la precisa identificazione delle diverse tipologie dei documenti suddivisi per modalità di formazione, digitale o analogico (unico e non), e la puntuale definizione dei processi oggetto della deliberazione mantenendo una netta distinzione fra il processo di conservazione digitale da quello di archiviazione digitale vista la diversa natura e le differenti finalità che li contraddistinguono. Per l'archiviazione viene lasciata libera iniziativa all'utilizzatore che può provvedere, secondo proprie regole e metodi, all'acquisizione di un documento nel sistema, alla sua classificazione, all'attribuzione ad esso di un codice di identificazione univoco per consentire facile accesso al suo insieme.
Inoltre, la deliberazione consente la possibilità d'impiego di un qualsiasi supporto di memorizzazione digitale, affidandosi ai tecnicismi della firma digitale e del riferimento temporale, non necessariamente la marca temporale, a garanzia di una corretta ed affidabile conservazione del documento, qualunque sia la sua origine.

Infine, viene dato particolare rilievo alla figura del Responsabile della conservazione in virtù dei nuovi compiti ad esso assegnati e, in specie, per le responsabilità attribuitegli. In particolare si affida al Responsabile, attraverso procedure progettate autonomamente e quindi adeguate al proprio ambiente applicativo e alla tipologia di documenti da conservare, la realizzazione dell'intero sistema di conservazione nonché la sua gestione secondo principi di sicurezza e di tracciabilità stabiliti e comprovati mediante specifica documentazione. In considerazione delle dimensioni del sistema di conservazione e dei conseguenti onerosi adempimenti da assolvere, il Responsabile ha la facoltà di delegare, tutti o parte dei propri compiti, ad altri soggetti pubblici o privati nel rispetto di precise regole contenute nell'atto di delega.
A seguito dell'emanazione della Deliberazione n. 11/2004 il CNIPA ha posto in essere iniziative volte a individuare le azioni da intraprendere per rendere operativa la deliberazione stessa e, più in particolare, ha avviato processi di armonizzazione della normativa specifica prodotta dalle diverse amministrazioni pubbliche, quali ad esempio il Ministero del Welfare e il Ministero dell'Economia e delle Finanze, per la gestione della documentazione di propria competenza.

In aggiunta il CNIPA sta progettando la realizzazione di corsi specialistici che oltre a fornire indicazioni per l'interpretazione della nuova normativa siano di supporto nell'identificazione di soluzioni progettuali innovative che operino il passaggio verso un sistema informativo integrato delle attività proprie del ciclo di vita documentale, dalla acquisizione o produzione dei documenti alla loro tenuta e conservazione. L'individuazione della soluzione più appropriata deve tenere conto dell'economicità complessiva e della coesistenza di documenti archiviati su tipi diversi di supporti, conseguentemente le soluzioni possibili sono da porre in essere in modo graduale con criteri differenziati di informatizzazione. Il piano formativo è altresì corredato da corsi di sensibilizzazione per tutti i soggetti in qualche modo implicati nei temi della gestione documentale, in particolare per il management e le altre posizioni apicali.

Infine, la gestione elettronica dei flussi documentali, scambiati sia all'interno che all'esterno dell'organizzazione pubblica, è la riforma che assume un'importanza centrale nel processo di cambiamento della pubblica amministrazione. Questa fase di cambiamento che, da soluzione interna al singolo organismo, coinvolge l'intero sistema pubblico, ha l'intento di consentire il completo passaggio dalla carta al digitale dematerializzando gli archivi delle amministrazioni, fatti salvi i superiori interessi dello Stato. Ma questa riforma assumerà un rilevante valore strategico nel momento in cui l'insieme dei provvedimenti normativi consentiranno di applicarla compiutamente anche nel settore privato, coinvolgendo quindi l'intero "sistema Paese".
 

* CNIPA - Responsabile progetto "Archiviazione ottica e dematerializzazione".