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1. Premessa. Il legislatore ha dettato una compiuta
disciplina in materia di servizi in rete nel codice dell’amministrazione
digitale (d. lgs. 7 marzo 2005, n. 82, artt. 63, 64, 65). Nonostante la tardiva
regolamentazione, il Governo presta attenzione da anni alla materia. A conferma
di tale interesse, si ricordi la rilevanza attribuita dal Governo alla
informatizzazione dei servizi pubblici, sin dal primo avviso di gara, bandito
dal Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie nel 2000, per il
finanziamento di progetti di informatizzazione di Regioni ed enti locali. La
ricchezza del tema ne rende quindi difficile una trattazione completa.
Vorrei pertanto limitare la relazione alla ricostruzione della nozione giuridica
di servizio pubblico in rete, alla luce delle più recenti posizioni espresse in
dottrina.
2. Nozione. Allo scopo di individuare principi e
disciplina in materia di servizi pubblici in rete occorre prendere le mosse da
una delle nozioni più complesse e meno definite (sia in dottrina, sia in
giurisprudenza) del diritto amministrativo: la nozione di servizio pubblico.
A prescindere dalle complesse questioni definitorie e sistematiche che si
protraggono da oltre un secolo, è certo che la riconduzione di una determinata
attività nella categoria del servizio pubblico ha profonde ricadute sulla
individuazione dei principi e delle discipline di regolamentazione dell’attività
medesima2. Infatti, come evidenziato dalla dottrina francese e, su questa
scorta, anche dalla dottrina italiana, se una attività è erogata in regime di
servizio pubblico, questa dovrà necessariamente soddisfare i tre principi dell’adattamento
(ossia, del costante adeguamento del servizio alle esigenze dell’utenza),
della continuità (tale per cui gli utenti devono poter richiedere ed ottenere
la erogazione del servizio senza discontinuità) e della eguaglianza nella
erogazione dei servizi (ossia, della non discriminazione nella erogazione per
motivi di carattere socio-economico o di localizzazione geografica degli
utenti).
La nozione giuridica di servizio pubblico in rete accolta nel codice dell’amministrazione
digitale si compone di un profilo soggettivo, chiaramente definito, e di un
profilo oggettivo, la cui ricostruzione , invece, è più complessa a causa
della menzionata complessità della nozione stessa di servizio pubblico.
Sul piano soggettivo, la norma del codice (art. 63, comma 1) è chiara: le “pubbliche
amministrazioni centrali individuano le modalità di erogazione dei servizi in
rete in base a criteri di valutazione di efficacia, di economicità ed utilità”.
Sul piano oggettivo, invece, la norma non contiene alcuna definizione di “servizio
in rete”. Provando a ricostruire la nozione dal punto di vista oggettivo, la
definizione delle attività amministrative da ricondurre nella categoria del
servizio pubblico in rete è fortemente condizionata dalla modalità telematica
di erogazione. Attraverso la rete, infatti, possono transitare soltanto “informazioni”3
(soltanto bits). Il servizio pubblico in rete, pertanto, è costituito
dall’insieme delle attività amministrative la cui erogazione ha luogo
mediante trasferimenti (ed elaborazioni) di informazioni (bits). Nel
novero delle attività di diritto amministrativo, le uniche attività la cui
erogazione ha luogo mediante trasferimenti ed elaborazioni di informazioni sono
le attività amministrative che si manifestano in atti e provvedimenti
amministrativi (ossia, adottando una nota terminologia, l’attività
giuridica dell’amministrazione). In materia di servizi pubblici, le
dottrine maggioritarie hanno generalmente escluso di poter ricondurre nella
categoria del “servizio pubblico” le attività giuridiche della pubblica
amministrazione; nella categoria del servizio pubblico, infatti, erano
generalmente ricondotte le sole attività a carattere materiale dell’amministrazione.
L’attività giuridica dell’amministrazione, invece, era solitamente
ricondotta nella categoria della “funzione amministrativa”. Pertanto, la
categoria tradizionale del servizio pubblico non include i servizi che la norma
del codice prescrive vengano erogati in rete. Questi, infatti, si identificano,
in ambito amministrativo, nell’attività giuridica (in quanto trasferimenti di
informazioni).
Di recente, però, la nozione di servizio pubblico è stata estesa anche alle
attività giuridiche della pubblica amministrazione4. Su questa base si ritiene
possibile l’estensione della nozione tradizionale di servizio pubblico all’attività
giuridica dell’amministrazione.
Pertanto, il “servizio pubblico in rete” è l’insieme delle attività
giuridiche erogate dalle pubbliche amministrazioni centrali in modalità
telematica, la cui erogazione è, per legge, un diritto soggettivo del
beneficiario (oppure del richiedente il servizio, nel caso di servizi ad istanza
di parte). Questa definizione del servizio pubblico in rete è basata su tre
elementi: da un punto di vista soggettivo, i servizi in rete sono erogati dalle
pubbliche amministrazioni centrali; da un punto di vista strutturale, i servizi
in rete sono attività di trasmissione ed elaborazione di informazioni; da un
punto di vista oggettivo, con riferimento all’attività amministrativa, sono
servizi pubblici in rete le attività giuridiche dell’amministrazione alla cui
erogazione corrisponde un diritto soggettivo del beneficiario.
Infatti, uno dei caratteri distintivi della categoria del servizio pubblico è
la natura di diritto soggettivo, giurisdizionalmente tutelato, dell’utente all’erogazione
del servizio in condizioni di continuità, di uguaglianza, di adattamento ai
bisogni, di universalità (e, quindi, di accessibilità economica e geografica).
Pertanto, le attività giuridiche della pubblica amministrazione sarebbero
servizio pubblico nella sola misura (e nei soli casi, peraltro numerosi) in cui
la mancata erogazione dell’attività comporti la violazione di un diritto
soggettivo del richiedente l’attività stessa. Infatti, facendo particolare
riferimento alla legge sul procedimento amministrativo (legge 7 agosto 1990, n.
241, di recente modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15), si è
ricostruito il servizio pubblico come inclusivo dei “servizi burocratici”,
ossia delle attività giuridiche della pubblica amministrazione5.
Le attività giuridiche dell’amministrazione possono essere ricondotte in due
insiemi omogenei: le attività la cui erogazione comporta lo svolgimento di
(almeno) un procedimento amministrativo e le attività la cui erogazione non è
invece condizionata allo svolgimento di alcun procedimento in senso proprio. Per
le attività del primo insieme, a differenza che per quelle rientranti nel
secondo insieme, devono essere osservate sia le disposizioni contenute nella
disciplina generale del procedimento amministrativo, sia le disposizioni
eventualmente dettate con riferimento alla specifica attività amministrativa
erogata. A titolo esemplificativo: appartengono al primo insieme, le attività
autorizzatorie e concessorie dell’amministrazione, posto che l’emanazione di
un provvedimento di autorizzazione, oppure di concessione, comporta lo
svolgimento di (almeno) un procedimento amministrativo; appartengono al secondo
insieme, le attività di informazione, di comunicazione, di rilascio di
documenti conservati presso uffici depositari di pubblici registri o di atti
pubblici. Possono essere servizi pubblici in rete le attività amministrative
sia del primo insieme, sia del secondo. L’unica condizione richiesta, sul
piano oggettivo, è che l’erogazione del servizio sia obbligatoria per l’amministrazione,
ovvero che ad essa corrisponda un diritto soggettivo del beneficiario.
Con particolare riguardo ai servizi pubblici in rete la cui erogazione comporta
lo svolgimento di (almeno) un procedimento amministrativo, il codice stabilisce
che le pubbliche amministrazioni collaborino “per integrare i procedimenti al
fine di agevolare gli adempimenti di cittadini ed imprese e rendere più
efficienti i procedimenti che interessano più amministrazioni, attraverso
idonei sistemi di cooperazione” (art. 63, comma 3, codice dell’amministrazione
digitale). Il legislatore presta particolare attenzione all’integrazione dei
procedimenti e alla loro efficienza (mirando alla soddisfazione degli utenti in
base al disposto di cui all’art. 63, comma 2, codice dell’amministrazione
digitale) poiché, di fatto, sul piano applicativo, una parte consistente dei
ritardi e delle inefficienze dell’azione amministrativa sono dovute alla
obiettiva complessità di molti procedimenti amministrativi che, coinvolgendo
diverse amministrazioni, presentano notevoli difficoltà di gestione6. Le
tecnologie dell’informatica e della telematica dovrebbero invece rendere
possibile, mediante “idonei sistemi di cooperazione”, l’integrazione dei
procedimenti e la gestione condivisa della pratica amministrativa da parte delle
amministrazioni coinvolte nella gestione di un procedimento.
3. Principi applicabili. La riconduzione delle attività
giuridiche erogate in rete dalle amministrazioni centrali nella categoria del
servizio pubblico comporta l’applicazione dei principi della sistematica del
servizio pubblico all’erogazione di queste attività7. I principi, come si è
rilevato, sono tre: il principio di adattamento, che “deve essere
inteso nel senso che l’erogazione del servizio deve adeguarsi costantemente e
tempestivamente ai bisogni degli utenti e alle esigenze della generalità”8;
il principio di continuità, che normalmente comporta l’obbligo di
erogazione del servizio nei normali orari di apertura degli uffici pubblici,
nella dimensione erogativa di rete, va invece inteso come “¢permanenza¢ e
come ¢disponibilità immediata¢ del servizio…Attraverso la rete è
possibile l’accesso al sito [ove sono erogati i servizi] in qualsiasi
ora e da qualsiasi luogo”9; il principio di eguaglianza,
infine, va inteso come eguale accessibilità ai servizi erogati dall’amministrazione
da parte di tutti i privati (cittadini e/o imprese), indipendentemente dalla
localizzazione geografica degli utenti, nonché dalla loro condizioni
economico-sociali.
Pertanto, i servizi pubblici in rete, ossia le attività giuridiche erogate in
rete da parte delle amministrazioni centrali in forza di un vincolo di
obbligatorietà, posta la natura di diritto soggettivo dei beneficiari (ovvero,
dei richiedenti l’erogazione) dell’attività, devono svolgersi in condizioni
di adattamento, di continuità, di eguaglianza.
Questa ricostruzione è confermata dal codice: nella individuazione (e
predisposizione) dei servizi pubblici in rete, le amministrazioni centrali
agiscono “nel rispetto dei principi di eguaglianza, non discriminazione,
tenendo comunque presenti le dimensioni dell’utenza, la frequenza all’uso e
l’eventuale destinazione all’utilizzazione da parte di categorie in
situazioni di disagio” (art. 63, comma 1, codice). Il principio di eguaglianza
è esplicitamente richiamato. Gli ulteriori elementi individuati dalla norma
relativamente alla predisposizione dei servizi pubblici in rete (dimensioni dell’utenza,
frequenza all’uso, etc.) sono funzionali a consentire una erogazione adeguata
alle esigenze dell’utenza (principio di adattamento). Il principio di
adattamento è ancora richiamato dal codice, relativamente all’erogazione dei
servizi in rete, che prescrive alle pubbliche amministrazioni centrali che
progettano e realizzano servizi in rete di mirare “alla migliore soddisfazione
delle esigenze degli utenti garantendo la completezza del procedimento, la
certificazione dell’esito e l’accertamento del grado di soddisfazione dell’utente”
(art. 63, comma 2, codice). Il principio di continuità, inoltre, trova piena
realizzazione nella dimensione della rete, posta la eliminazione degli ostacoli
di carattere sia spaziale (ad esempio, la distanza fisica tra gli uffici), sia
temporale (ad esempio, gli orari degli uffici pubblici) reso possibile dall’erogazione
in rete dei servizi pubblici.
4. Conclusioni. Queste problematiche, affrontate sia nel
codice dell’amministrazione digitale, sia in alcune precedenti discipline,
necessitano, comunque, di una compiuta regolamentazione di riferimento, anche di
carattere tecnico. Occorre infatti evidenziare che la concreta attuazione dell’informatizzazione
nelle pubbliche amministrazioni non può prescindere da un quadro normativo
chiaro ed univoco, soprattutto in considerazione della novità della materia e
della conseguente assenza, a livello normativo, di prassi che possano, semmai
anche solo parzialmente, coprire eventuali lacune di disciplina.
Per questa ragione, l’auspicio è che il Governo e, in particolare il
Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie, continui nella complessa opera
di sistemazione della materia dell’informatizzazione pubblica, completando e
definendo il quadro normativo vigente che, comunque, occorre sottolinearlo, pone
l’Italia in una posizione di avanguardia in materia a livello europeo.
1) Testo rivisto dell’intervento su “Servizi
pubblici in rete: organizzazione ed erogazione”, 4° Convegno nazionale di
Diritto amministrativo elettronico (DAE), Catania, 1-2 luglio 2005.
2) Per un’analisi della materia del servizio pubblico: G. NAPOLITANO, Servizi
pubblici e rapporti di utenza, Padova, 2001; L.R. PERFETTI, Contributo ad
una teoria dei pubblici servizi, Padova, 2001.
3)Si fa riferimento alla accezione accolta da N. WIENER, Cybernetics, New
York, 1948, cap. I.
4) In tal senso D. SORACE, Lezioni di diritto amministrativo, Bologna,
2000, p. 123, e Id., Diritto delle amministrazioni pubbliche, Bologna,
2001, pp. 118 ss.
5) D. SORACE, Lezioni, cit., p. 123. Sul fatto che uno dei caratteri
distintivi della categoria del servizio pubblico è la natura di diritto
soggettivo, giurisdizionalmente tutelato, dell’utente all’erogazione del
servizio in condizioni di continuità, di uguaglianza, di adattamento ai
bisogni, di universalità (e, quindi, di accessibilità economica e geografica),
già R. ALESSI, Le prestazioni amministrative rese ai privati, Milano,
1956.
6) Su queste problematiche G. DUNI, Teleamministrazione, ad vocem,
in Enciclopedia giuridica, Treccani, Roma, 1989, vol. XXX, e Id., Il
procedimento amministrativo tra conferenza di servizi, multimedialità e
teleamministrazione, in Scritti in onore di Giuseppe Guarino, Padova,
1998, vol. II.
7) A. MASUCCI, Erogazione on line dei servizi pubblici e teleprocedure
amministrative, in Diritto pubblico, n. 3/2003, pp. 991 e ss.
approfondisce la nuova collocazione dei principi di continuità, di adattamento
e di eguaglianza nella dimensione erogativa di rete.
8) Ibidem, p. 1004.
9) Ibidem, p. 1008; nel testo, corsivi dell’Autore e parentesi mia. |
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