1. Premessa - 2. La trasparenza, il diritto alle informazioni ed alla
partecipazione - 3. I mezzi di attuazione - 4. L'apporto delle nuove tecnologie.
- 5. Conclusioni.
1 - Premessa.
La nostra è un'epoca contrassegnata dall'esplosione delle conoscenze e
dall'incessante irruzione delle tecnologie avanzate ma anche (incredibilmente)
dalla presenza di notevoli disuguaglianze sociali che non si riesce ad
eliminare. Per un verso viviamo nella società dell'informazione caratterizzata
dalla convergenza digitale tra l'industria informatica, quella delle
telecomunicazioni e quella dei media ma al contempo dobbiamo inventare i mezzi
per evitare che si formi il "redlining", vale a dire la linea di
possibile discriminazione nei confronti degli analfabeti informatici.
La preoccupazione non è peregrina se si pensa che c'è già chi sostiene che in
sostituzione delle vecchie classi sociali, - aristocrazia, borghesia e popolo -
e delle tradizionali distinzioni politiche - destra e sinistra- tende ad
affermarsi nella nuova società la divisione in due gruppi : la classe alta,
l'elite, costituita da uomini tecnologici che sanno muoversi nel nuovo mondo
nato dalla rivoluzione industriale operata dai computers e dalla creazione di un
unico mercato mondiale e l'altra, la classe bassa, formata dai rimanenti
soggetti. E certamente bisogna evitare che in questo campo si verifichi quello
che è già successo con la tv via etere, vale a dire una deregulation ostinata
e condotta ad oltranza che può facilmente determinare la nascita di
concentrazioni e monopoli difficili da disciplinare ex post.
Se è vero, quindi, che stiamo vivendo alla vigilia del terzo millennio un vero
e proprio passaggio epocale che ci porterà verso il mondo multimediale in cui
tutto (computers, telefoni e tv) si mischierà con la trasformazione del pc in
uno strumento di comunicazione individuale e con la conseguente
internazionalizzazione di tutto ciò che è comunicazione, è vero anche che la
nuova cultura della informazione e della comunicazione è ancora in gran parte
da scrivere sia tra la gente comune che nelle istituzioni.
D'altro canto oggi più che mai nel villaggio planetario è diffusa la
convinzione che ogni nuova proposta debba essere pragmatica in quanto ogni idea
vale soprattutto per le sue conseguenze pratiche e conseguentemente la capacità
di pensare deve essere in grado di esprimersi non solo in termini astratti ma
anche in termini concreti e di muoversi rapidamente tra i due piani.
Con questa impostazione conviene trattare ora il tema in esame. E ciò nella
convinzione che per concorrere a fare il punto della situazione nel settore
della trasparenza e della partecipazione del privato all'esercizio dei pubblici
poteri si debba guardare anche alle soluzioni pratiche che possono rendere
effettiva l'applicazione delle norme che ultimamente hanno regolato la materia.
2 - La trasparenza, il diritto alle informazioni ed alla partecipazione
La società dell'informazione per definizione ha bisogno di un sistema fondato
su trasparenza, informazione ed accesso; in quanto soltanto una completa e
corretta informazione può stimolare e consentire l'effettiva attività
propositiva, partecipativa e di controllo realizzando, in definitiva, la par
condicio tra P.A. e cittadino e, quindi, una effettiva democrazia.
Si può affermare infatti che il tasso di democrazia di un sistema, che a ben
ragione come abbiamo visto si definisce società dell'informazione, non può non
essere determinato in base alla quota di informazioni rilevanti che circolano
(liberamente) al suo interno.
Giustamente Al Gore al G7 del 25-26 febbraio 1995 ha affermato che la democrazia
del prossimo secolo sarà materia e competenza della telematica. Il principio
della trasparenza, vale a dire la visibilità, la conoscibilità della politica
e della amministrazione e quindi in generale del potere, si afferma oggi come un
valore particolarmente importante per caratterizzare l'era post tangentopoli,
post mafia e post corruzione. Fanno capo alla trasparenza tutte quelle norme che
danno attuazione agli artt. 97 e 98 della Costituzione e che applicano i
principi dell'efficienza e dell'imparzialità, ma in modo particolare vi
rientrano quelle in materia di pubblicità, diritto alla informazione ed
all'accesso.
Vediamo in dettaglio. Il principio dell'accesso agli atti amministrativi è
stato affermato fin dai tempi della rivoluzione francese e ancor prima nella
dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino; oggi trova precisi
riferimenti anche nella Costituzione italiana agganciandosi a tutte quelle
disposizioni che garantiscono l'eguaglianza sostanziale e l'effettiva
partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica economica e
sociale del paese (art.3. comma 2), la possibilità di agire in giudizio contro
gli atti amministrativi (art. 113), il buon andamento e l'imparzialità della
p.a. (art. 97). Di esso si è occupato anche il Consiglio d'Europa (risoluzione
n. 81/89) affermando il diritto di ogni cittadino di ottenere informazioni
detenute da autorità pubbliche , da organismi legislativi e autorità
giudiziarie; la necessità di prevedere mezzi effettivi ed appropriati per
assicurare l'accesso all'informazione; il principio che l'informazione non può
essere rifiutata per il fatto che il richiedente non ha particolari interessi in
materia e che i limiti ammessi all'esercizio di tale diritto sono quelli
connessi alla salvaguardia degli interessi pubblici quali la sicurezza
nazionale, la prevenzione del crimine e la prevenzione di divulgazione di
informazioni confidenziali.
Da ultimo la dichiarazione sul diritto di accesso all'informazione allegata
al trattato di Maastricht , ratificato con legge 2.11.92 n. 454, così si è
espressa: "La conferenza ritiene che la trasparenza del processo
decisionale rafforzi il carattere democratico delle istituzioni, nonché la
fiducia del pubblico nei confronti dell'amministrazione. La Conferenza
raccomanda pertanto che la Commissione presenti al consiglio entro il 1993 una
relazione su misure intese ad accrescere l'accesso del pubblico alle
informazioni di cui dispongono le istituzioni".
La pubblicità dell'attività della pubblica amministrazione è oggi un
principio generale del nostro ordinamento consacrato nell'art. 1 della L. 7
agosto 1990 n. 241. La trasparenza nell'organizzazione amministrativa è
affermata dall'art. 5 del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 che così recita: "
Le amministrazioni pubbliche sono ordinate secondo i seguenti criteri: a)
articolazione degli uffici per funzioni omogenee, distinguendo tra funzioni
finali e funzioni strumentali o di supporto; b) collegamento delle attività
degli uffici attraverso il dovere di comunicazione interna ed esterna ed
interconnessione mediante sistemi informatici e statistici pubblici, nei limiti
della riservatezza e della segretezza di cui all'articolo 24 della legge 7
agosto 1990, n. 241; c) trasparenza, attraverso l'istituzione di apposite
strutture per l'informazione ai cittadini, e, per ciascun procedimento,
attribuzione ad un unico ufficio della responsabilità complessiva dello stesso,
nel rispetto della legge 7 agosto 1990, n. 241...".
Del diritto ad essere informati o diritto di sapere si occupano l'art. 7
della legge n. 241 del 7 agosto 1990 (l'avviso di avvio del procedimento ha la
funzione anche di informare oltreché di stimolo alla partecipazione) e gli
artt. da 22 a 28 della stessa legge. Del diritto di accesso agli atti si
occupano anche l'art. 24 della L. 27 dicembre 1985, n. 816 (" I consiglieri
comunali, i consiglieri provinciali e i componenti delle assemblee delle unità
sanitarie locali e delle comunità montane, per l'effettivo esercizio delle loro
funzioni hanno diritto di prendere visione dei provvedimenti adottati
dall'ente") e l'art 25 della stessa legge (" Tutti i cittadini hanno
diritto di prendere visione di tutti i provvedimenti adottati dai comuni, dalle
province, dai consigli circoscrizionali, dalle locali, dalle comunità
montane").
In relazione alle procedure di appalto, di assegnazione e di esecuzione dei
lavori il principio della trasparenza è affermato dall'art. 14 della legge
11.3.88 n. 79, dall'art. 13 della legge 24.12.88 n. 542, dall'art. 13 della
legge 27.12.89 n. 409, dall'art. 13 della legge 29.12.90 n. 406, dall'art. 13
delle legge 31.12.91 n. 416 e dalla legge 11 febbraio 1994, n. 109. Si occupano
di trasparenza anche l'art. 24 della legge 30.12.91 n. 412 per gli incarichi del
personale pubblico; l'art. 2 del Dlvo 27.1.92 n. 90 per le proprietà azionarie;
il Dlvo 22.10.92 n. 415, convertito dalla legge 19.12.92 n. 488, art.1, per
l'esame delle domande per la cassa per il mezzogiorno; l'art. 11 del DPR 20.9.87
n. 567 in materia di personale universitario; l'art. 1 del Dlvo 12.2.93 n. 39 in
materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni dello stato;
l'art 2 del D.Lgs. 9 febbraio 1993, n. 55 per i servizi di telecomunicazione;
l'art 1 della L. 29 gennaio 1992, n. 58 in materia di riforma del settore delle
telecomunicazioni per la gestione dei servizi di telecomunicazioni ad uso
pubblico. Alla trasparenza in definitiva si riferiscono anche tutte quelle norme
che prescrivono la pubblicità degli atti pubblici ( art. 47 della legge 8.6.90
n. 142: "tutte le deliberazioni comunali e provinciali sono pubblicate
mediante affissione all'albo pretorio nella sede dell'ente per quindici giorni
consecutivi") delle sentenze (art. 133 cpc per le sentenze civili, art. 545
cpp per quelle penali e così via) e delle leggi (art. 73 Costituzione: "le
leggi sono pubblicate subito dopo la promulgazione ed entrano in vigore il
quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione").
L'art. 3 della legge 839 del 11.12.84 prevede che "nella prima parte della
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana sono pubblicati, oltre alle leggi,
ai decreti, alle delibere e agli atti da inserire nella Raccolta Ufficiale, gli
altri atti ed i comunicati che interessino la generalità dei cittadini e la cui
pubblicità risponda ad esigenze di carattere informativo diffuso".
Trasparenza, diritto all'informazione e all'accesso oggi devono essere affermati
anche nei confronti dell'attività strettamente politica svolta dai partiti e
nei confronti del potere privato per evitare (in questo secondo caso) che in
seguito alla riduzione dell'influenza dei partiti nella società e
all'arretramento del potere pubblico si abbia una elusione del controllo del
cittadino sul potere reale.
Il peso dell'individuo nella società va valutato infatti in relazione al potere
tout court. E non è da trascurare il fatto che nella legislazione vigente vi
sono norme che affermano il principio delle trasparenza anche nei settori
privati: si veda l'art 4 del D.Lgs. 25 gennaio 1992, n. 74 in materia di
commercio di vendita al pubblico, la L. 29 dicembre 1990, n. 428 sugli annunci
pubblicitari, il D.Lgs. 10 settembre 1993, n. 385 che all'art. 116 detta norme
per la pubblicità nei locali aperti al pubblico dei tassi di interesse, i
prezzi, le spese per le comunicazioni alla clientela e ogni altra condizione
economica relativa alle operazioni e ai servizi offerti, ivi compresi gli
interessi di mora e le valute applicate per l'imputazione degli interessi, il
D.Lgs. 10 settembre 1993, n. 385 art. 119. sulle comunicazioni periodiche alla
clientela da parte degli Istituti di Credito ,l'art. 21della L. 19 febbraio
1992, n. 142 sui contratti di concessione di credito al consumo.
L'affermazione della trasparenza e del diritto all'informazione peraltro si
appalesa indispensabile per consentire la reale partecipazione dei cittadini
(significativamente lo Statuto del comune di Bologna all'art. 8 così recita:
"Il Comune riconosce nell'informazione la condizione essenziale per
assicurare la partecipazione dei cittadini alla vita sociale e politica ").
La partecipazione consiste nel concorso del cittadino (singolo e a mezzo
delle organizzazioni che lo rappresentano) alla efficienza ed alla imparzialità
della pubblica amministrazione e dei pubblici poteri in genere. E
all'amministrazione è oggi accollato l'onere di riuscire ad instaurare un
rapporto con il cittadino-cliente che non è più, per quest'ultimo, di
sudditanza , ma dialogico. La partecipazione del cittadino al procedimento
amministrativo si ricollega anch'essa ai principi costituzionali dell'effettiva
partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e
sociale del paese (art. 3, 2 comma, Cost) alla partecipazione diretta del popolo
all'amministrazione della giustizia (art.102 cost , 2 e 3 comma), al diritto di
iniziativa e referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della regione
(art. 123 cost., 1 comma) ed è oggi regolamentata dalla seguenti leggi
fondamentali: artt. 7-13 della legge 7.8.90 n. 241; artt. 6-8 legge 8.6.90 n.
142 ; artt. 6, 14, 18 della legge n. 349 dell' 8 luglio 1986.
La necessità della partecipazione del cittadino-utente-consumatore va posta
anche nei confronti del potere privato (in notevole crescita specialmente oggi
in conseguenza delle privatizzazioni) dove si dovrebbe sfondare una porta aperta
in quanto la qualità, elemento essenziale nella strategia del management
aziendale nella dimensione del Total quality management, dovrebbe essere
centrata inevitabilmente sul cliente.
3 - I mezzi di attuazione
La nostra P.A. di certo non pecca per eccesso di informazioni (information over
load) nei confronti dei privati. Il sistema di pubblicità tradizionalmente è
stato assicurato con alcuni mezzi tecnici , ad esempio l'albo pretorio e la
gazzetta ufficiale su supporto cartaceo, oramai obsoleti.
Ai tempi dei romani l'album si riferiva alle porzioni di muro o alle tavolette
sulle quali si scriveva tutto ciò che si voleva far conoscere al pubblico. Si
pubblicavano nell'albo gli editti e gli altri provvedimenti dell'autorità
giudiziaria, le liste dei proscritti, i programmi dei giudici, degli spettacoli
e gli avvisi particolari di ogni specie. Tra i vari albi vi era l'album
praetoris; il Pretore appena eletto emanava un editto nel quale esponeva
pubblicamente i principi secondo i quali avrebbe apprezzato e risolto i casi che
gli sarebbero stati sottoposti.
Non c'è dubbio che nella realtà odierna la funzione a suo tempo svolta
dall'albo viene svolta dai media, mentre la funzione svolta dai supporti
cartacei viene assolta, con sempre maggiore frequenza, dai supporti informatici.
Da ciò si evince che è nei fatti la necessità di un aggiornamento dei mezzi
di pubblicità. Ma mentre i sistemi tradizionali per dare pubblicità a leggi,
processi, sentenze e ad atti amministrativi come abbiamo visto sono certamente
superati, molti dei nuovi strumenti non riescono a superare positivamente ed
incontrastatamente la prova della applicazione pratica. Da un lato i mezzi di
comunicazione di massa tradizionali non sfuggono alla accusa della
spettacolarizzazione, dall'altro molti nuovi meccanismi (per esempio quelli
previsti dai nuovi statuti comunali, per citarne alcuni: diritto di udienza,
referendum consultivo, forum giovanili e di altro genere, istruttoria pubblica
etc.) non riescono ad affermarsi nel diritto vivente.
Lo stesso problema si pone anche per la partecipazione.
Sul piano della effettività sembra ancora oggi carente la partecipazione del
cittadino alla funzione amministrativa e ciò nonostante sia stata approvata
dopo anni di attesa la citata legge n. 241 del 1990 sul procedimento
amministrativo. A cinque anni dalla sua approvazione è comune il giudizio sulla
modestia dei risultati ottenuti e ciò sia per i tempi previsti per la
conclusione dei procedimenti sia per le difficoltà frapposte all'esercizio del
diritto di accesso e di partecipazione al procedimento sia infine per la non
attuazione degli accordi di cui all'art.11 della legge.
E la cosa non è di poca importanza; si tenga conto infatti che le norme in
discorso rappresentato un diritto amministrativo "nuovo" che dovrebbe
caratterizzare il funzionamento della amministrazione del futuro. Non sembra
inutile poi sottolineare che la partecipazione del cittadino si appalesa carente
anche nei confronti della attività strettamente politica sia nella fase
precedente alle elezioni (crisi dei partiti e dei comizi etc.) e sia nella fase
elettorale (astensionismo crescente soprattutto nelle votazioni di ballottaggio
etc.).
4 - L'apporto delle nuove tecnologie
L'adozione di strategie e di moduli organizzativi basati sulle tecnologie
dell'informazione possono contribuire a rendere più consapevole la
partecipazione dei cittadini e più efficace e trasparente l'organizzazione e
l'azione dei pubblici poteri garantendo la visibilità del potere.
Ciò può essere attuato innanzitutto con l'apporto dei mass media tradizionali
(stampa, radio, televisione) e può avvenire non soltanto per la parte finale
(decisionale) dei procedimenti ma anche per tutto l'iter procedimentale; come
esempi si possono citare le trasmissioni in diretta delle sedute del parlamento,
dei consigli degli enti locali, dei dibattimenti processuali effettuate da reti
(tv e radio) nazionali e locali.
Ma ancor più efficacemente lo stesso obiettivo può essere raggiunto con l'uso
delle nuove tecnologie nate dall'intreccio tra informatica, telecomunicazioni e
media; queste infatti consentono l'adozione di tecniche di gestione delle
informazioni di immediata e facile utilizzazione e fruizione; si tratta in
questo caso di tecniche multimediali, basate cioè su di un uso amichevole della
comunicazione nelle sue forme più evolute e sull'uso delle interconnessioni
telematiche tra gli uffici pubblici e tra questi e i privati. Il procedimento
informatizzato in definitiva può consentire l'attuazione di una reale
trasparenza dell'azione della p.a. e la realizzazione in tempo reale del diritto
di accesso ai provvedimenti amministrativi e ciò può avvenire con
l'introduzione in rete dei documenti e con la liberalizzazione dell'accesso agli
stessi (pur rispettando i giusti livelli di riservatezza).
In sostanza oggi non sono i media che debbono cercare la p.a. ma deve essere
la p.a. a cercare i media (vecchi e nuovi) per meglio assicurare la propria
trasparenza. Lo ha capito la Gazzetta Ufficiale che oggi viene composta anche in
forma elettronica e diffusa per via telematica sia attraverso la rete del
Poligrafico dello Stato sia attraverso reti a questa collegate. Lo ha capito la
Corte di Cassazione che con il suo CED ha messo in rete il testo della
legislazione statale e regionale, la giurisprudenza costituzionale e ordinaria e
la dottrina. Lo hanno capito il Cerved e la rete affari per le Camere di
commercio che hanno in rete (con accesso a pagamento) visure camerali, vale a
dire i dati ufficiali di tutte le aziende presenti nei registri ditte delle
Camere di commercio italiane, ed inoltre schede di impresa, fallimenti e
procedure concorsuali, cariche aziendali , protesti, bilanci etc. Lo hanno
capito tutti quegli enti locali , come i Comuni di Bologna, Milano, Roma,
Torino, Venezia, che hanno realizzato reti telematiche civiche, accessi pubblici
ad internet e pagine di WWW.
Ma nella stessa normativa le presenze del "nuovo" non mancano. In base
al comma quarto dell'art. 1 del D.L. 15 gennaio 1993, n. 6 ( Pubblicato nella
Gazz. Uff. 16 gennaio 1993, n. 12 e convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, L. 17 marzo 1993, n. 63) lo sportello polifunzionale tra
Camere di Commercio,INAIL, SCAU e INPS (istituito con il comma 4 dell'art. 14
della legge 412 del 30 dicembre 1991 per la denuncia di iscrizione dei datori di
lavoro) deve essere coadiuvato da un collegamento telematico tra gli archivi
automatizzati dei vari enti, opportunamente integrati attraverso una base
comune, in modo da consentire l'accesso alle informazioni necessarie a ciascun
ente.
Il decreto ministeriale 10 marzo 1995 pubblicato nella gazzetta ufficiale n.
40/95 ha stabilito le modalità tecniche per le note di trascrizione iscrizione
e annotazione redatte su supporto informatico o trasmesse telematicamente alle
Conservatorie dei registri immobiliari. E non sembra inutile evidenziare che il
numero dei provvedimenti normativi che nel nostro ordinamento si occupano di
supporti magnetici sono ormai più di duecento. Per non parlare poi del
contributo che l'informatica può dare all'esercizio della sovranità popolare.
La telematica può rendere possibile, infatti, una effettiva partecipazione di
tutti i cittadini alla gestione del potere permettendo la realizzazione di una
forma di democrazia diretta in quanto in grado di superare gli ostacoli tecnici
consistenti nel fatto che gli stati moderni sono composti da milioni di
cittadini ed in grado altres di ridurre i costi e i tempi per le consultazioni
popolari.
4 - Conclusioni
Come abbiamo visto l'utilizzazione della tecnologia informatica e telematica può
trasformare i poteri tradizionali innanzitutto rendendone piu semplice
l'organizzazione, abbattendo le barriere delle distanze, risparmiando denaro e
aumentando la produttività, e, infine, consentendo il contatto con il popolo
senza necessita di mediazioni.
Tuttavia un contributo decisivo alla affermazione della trasparenza del potere e
del diritto di sapere può venire dalle moderne tecnologie se e quando le
informazioni relative al dato ("globale") legislativo,
giurisprudenziale e amministrativo saranno diffuse (e recepite) a livello
informatico con l'uso di reti e strumenti multimediali in tempo reale ed in modo
interattivo. Va tenuto presente tuttavia, che l'accesso alle reti telematiche
oggi comporta un certo costo soprattutto a causa della bolletta telefonica e dei
canoni di abbonamento. Per questo bisogna studiare i mezzi che possono
consentire una diffusione capillare ad un accesso quanto più possibile aperto a
tutti (ad esempio banche dati pubbliche diffuse gratuitamente attraverso
televideo, promozione di telematica sociale e reti civiche, network via etere e
così via).
Certo non sarà la tecnologia da sola a rendere più libera la società
occidentale ed a fare della partecipazione una promessa finalmente realizzata.
Prova ne è che dove l'amministrazione non ha proceduto ad un profondo riesame
dei propri schemi operativi l'inserimento delle nuove tecnologie si è rivelato
disfunzionale. Non è importante soltanto inventare strumenti tecnologici ma
anche formare individui per una capillare utilizzazione di tali strumenti.
Tocca pertanto alla società vivere la tecnologia in modo utile, moderato e
diffuso, ed ai pubblici poteri utilizzarla per accorciare la distanza con i
cittadini orientando strategie e comportamenti verso la soddisfazione dei
bisogni di questi ultimi; in questo senso si può ritenere che riflettere oggi
su tecnologia e democrazia significa affrontare i nodi veri del processo
democratico nel suo divenire a fronte della sfida che viene lanciata dalla
innovazione tecnologica.
(18.06.95)
Il dr. Francesco Brugaletta è magistrato del T.A.R. Sicilia, sezione di
Catania