OGGETTO: Pacchetti applicativi "Office" prodotti dalla Microsoft.

Sul sito della rivista InterLex è stata pubblicata una lettera aperta, indirizzata anche all'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione, nella quale viene rappresentata, per il settore pubblico, una situazione definita di "soggezione informatica dello Stato italiano alla Microsoft".

Al fine di offrire un contributo alla discussione provocata con la predetta lettera, si ritiene utile far pervenire alcune riflessioni in merito alla strategia seguita, in questi anni, dall'Autorità sulla questione prospettata.

A questo proposito, sembra doveroso premettere che l'AIPA, in totale coerenza con i compiti assegnati dalla Legge istitutiva, sin dal momento in cui ha iniziato ad operare (giugno del 1993), ha sempre perseguito l'obiettivo di aumentare il livello di concorrenza nel mercato dell'informatica pubblica, combattendo le pratiche ostative, che avevano a lungo caratterizzato gli anni pregressi, connotate dal maggior favore accordato agli affidamenti in concessione alle imprese a prevalente capitale pubblico.

Sono illuminanti, al riguardo, i dati statistici relativi alle modalità di acquisizione di beni e servizi informatici da parte delle Amministrazioni nel periodo successivo all'entrata in vigore del decreto legislativo n. 39/1993. Nell'attività contrattuale si rileva, in particolare, tra il 1996 e il 1999, che la quota assegnata mediante il ricorso alla procedura negoziata (trattativa privata) è passata, per gli Enti non economici nazionali, dall'85% a meno del 52% dell'importo totale aggiudicato; per le Amministrazioni centrali, la riduzione, pur se formalmente meno accentuata (dall'86% al 75% circa), è altrettanto significativa. Infatti, se si esclude, dal computo, la quota di spesa che le Amministrazioni centrali hanno assegnato in base ad un rapporto di concessione, risulta, per il solo 1999, che l'utilizzo della trattativa privata è stato pari al 45%. Parimenti eloquente è l'incremento del ricorso alle procedure ristrette (appalto concorso e licitazione privata), la cui quota, in termini di volume di spesa, rappresenta il 25% del totale (che diventa, però, il 47% se si escludono le concessioni), con un aumento, quindi, di oltre il 100% rispetto al 1996. Questo fenomeno, che è particolarmente accentuato nel corso degli ultimi cinque anni, ha procurato, peraltro, come risultato, il miglioramento, in generale, della capacità contrattuale delle Amministrazioni e, quindi, consistenti recuperi di efficienza e di produttività oltre a significativi risparmi.

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Sempre con riferimento alla strategia sopra delineata, particolare rilievo assume l'iniziativa che ha portato alla separazione delle convenzioni per l'acquisizione di personal computers da quelle dei prodotti software per ufficio, negli acquisti avviati dalla CONSIP in adempimento dei compiti ad essa assegnati dal Ministero del Tesoro in forza dell'art. 26 della legge n. 488/1999. In quella occasione, l'Autorità ha, anche, avuto modo di affermare, con riferimento ai prodotti "Microsoft Office", che "sono presenti sul mercato suite alternative di prodotti per l'automazione d'ufficio che, in un meccanismo di approvvigionamento di beni e servizi a carattere generale e ad adesione obbligatoria per le Amministrazioni centrali, non possono essere esclusi". L'Autorità ha, pertanto, concluso sostenendo che: "la salvaguardia della par condicio di tutti i fornitori suggerisce che la CONSIP, considerato il grande impatto tecnico ed economico che le convenzioni avranno sull'acquisizione di beni e servizi standard nelle pubbliche amministrazioni, definisca convenzioni con tutti i maggiori produttori di software di automazione d'ufficio. Un diverso approccio comporterebbe una rischiosa forma di dipendenza da un unico fornitore.".

Il riferimento all'art. 26 della legge n.488/1999 richiama alla memoria l'art. 44, comma 18, della legge finanziaria per il 1995 che, com'è noto fu suggerito e fortemente voluto dall'Autorità per dare organicità agli acquisti informatici della Pubblica Amministrazione, aumentandone il potere contrattuale e razionalizzandone l'attività gestionale, con proficue ricadute in termini di economicità, efficacia ed efficienza dell'azione amministrativa.

Con questa disposizione, com'è noto, per cinque anni, l'Autorità ha indetto gare e concluso contratti a tutto favore delle Amministrazioni, che hanno risparmiato sui costi di funzionamento e sui prezzi corrisposti per gli acquisti, ottenendo quei servizi che ora vengono assicurati dall'azione della CONSIP. L'abrogazione (implicita) dell'originario art. 44, avvenuta con il citato art. 26, non è che il segno dell'evoluzione di una strategia, da sempre perseguita dall'Autorità, nel settore degli acquisti dell'I.T., per liberare le Amministrazioni dalla dipendenza da un ristretto numero di fornitori.

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Quanto, poi, al riferimento, specifico, agli oneri che le amministrazioni pubbliche sostengono quando procedono all'acquisto del pacchetto Microsoft Office, non può negarsi che la situazione del settore pubblico è estremamente variegata e, nello scenario complessivo, non è da escludere che alle piccole amministrazioni locali possano essere stati effettivamente praticati i prezzi di listino menzionati nella lettera in questione. Ma, per quanto riguarda la Pubblica Amministrazione centrale, è da evidenziare che, sia in sede di parere, che in risposta a quesiti specifici delle singole Amministrazioni, l'Autorità, per ottenere migliori condizioni di mercato, ha sempre suggerito alle stesse di non accontentarsi dell'applicazione dei listini più favorevoli (accordi con il produttore per il settore pubblico, i cosiddetti listini GOL, Government Open Licence, nelle forme di maggiore o minore convenienza in funzione del numero di licenze da acquisire) ma di esperire, anche, procedure concorsuali che coinvolgessero direttamente i distributori. Questo ha consentito di ottenere un'ulteriore riduzione del prezzo: infatti, in occasione dell'acquisto di un numero rilevante di licenze, le Amministrazioni centrali e gli Enti nazionali hanno potuto, spesso, concordare con i fornitori condizioni economiche particolarmente vantaggiose, ottenendo che venisse praticato un prezzo pari ad un terzo di quello esposto sul listino. Anche questo risultato, per restare ai prodotti Microsoft, non è stato occasionale, ma frutto di una tenace azione, svolta dall'Autorità, per ottenere da quella Azienda, se del caso anche attraverso la stipula di un'apposita Convenzione, le condizioni di miglior favore praticate.

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Ma, al di la del compiacimento per questo lusinghiero risultato, resta il fatto che la diffusione, così rilevante, dei prodotti Microsoft Office nell'ambito della Pubblica Amministrazione non è che il riflesso, in un particolare settore, di ciò che avviene in tutto il mercato dei prodotti d'ufficio, sia nazionale che internazionale. Questa considerazione, però, non deve far dimenticare che il settore della Pubblica Amministrazione, superando una logica di convenienza economica ed operativa, di breve e medio periodo, deve ricercare altre soluzioni, per evitare i rischi dell'unicità del fornitore. La dipendenza dalle sue politiche commerciali, infatti, può determinare lievitazione dei costi, per una tipologia di sistemi che deve, ormai, essere considerata mission critical, così come i più tradizionali sistemi applicativi collegati al core business delle amministrazioni.

In conclusione, può dirsi che l'affermazione di alternative ai prodotti Microsoft dipenderà fortemente da due fattori: la definizione e l'accettazione di standard non proprietari per le diverse tipologie di documenti (ad esempio basati su XML) e l'applicazione diffusa dell'approccio open source, non solo per il software di base e di sistema, ma anche per le funzionalità applicative.

È per questo che l'Autorità, di recente, ha stipulato, con la Scuola S. Anna di Pisa, un accordo di collaborazione volto ad approfondire proprio gli aspetti connessi a questo specifico tema. I prodotti delle attività che deriveranno dall'avviata collaborazione verranno resi pubblici secondo una logica di libero utilizzo, senza diritti di licenza o di opera dell'ingegno, seguita dall'Autorità in questo specifico settore.