I.
Sulla necessità di un riordino sistematico e coerente della disciplina, oggi eterogenea, che interessa le autorità indipendenti si riscontra un generale consenso.
Da un'analisi della normativa attualmente vigente e delle problematiche emerse negli ultimi anni appare necessaria una legge quadro che conferisca unitarietà e chiarezza alla predetta materia. Essa però involge l'esigenza di una nitida definizione di alcuni punti basilari inerenti al modello delineabile dalla legge di riforma, e soprattutto richiede una interpretazione ricostruttiva del ruolo fondamentale spettante, su un piano generale, a tali istituzioni indipendenti, che sono caratterizzate quali fattori evolutivi del sistema giuridico e quale momento di spinta propulsiva del nostro ordinamento.

In realtà tali istituzioni indipendenti, riguardate nel loro complesso, hanno rappresentato fattispecie emergenti di una quarta funzione, del tutto nuova, che l'ordinamento giuridico è andato progressivamente esprimendo in una recente fase, aggiungendola alle tradizionali funzioni legislativa, amministrativa, giurisdizionale.
La visuale di tali organismi come risposta ad esigenze garantistiche trovò conferma già nel progetto di revisione della seconda parte della Costituzione, approvato dalla Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, istituita con legge costituzionale n. 1 del 1997. Le autorità indipendenti venivano qualificate autorità di garanzia e la loro istituzione, coperta da riserva di legge, era finalizzata all'esercizio di funzioni di garanzia e di vigilanza in materia di diritti e di libertà tutelati dalla Costituzione.

Come è stato rilevato da parte di molti studiosi, l'ordinamento giuridico italiano e quello comunitario hanno plasmato, accanto alle potestà tradizionali, i poteri garanti. In altri termini il sistema ha dato rilievo alla necessità di configurare, per alcuni diritti fondamentali della persona (come la libertà di manifestazione del pensiero; la libertà di iniziativa economica, di concorrenza e di mercato; lo spazio di libertà dell'individuo come diritto alla privacy) una forma rafforzata di salvaguardia e di vigilanza, affidata ad organismi autonomi sottratti al circuito parlamentare e governativo.
D'altronde la coessenzialità del potere di garanzia alle istituzioni indipendenti è strettamente coerente con le loro origini storiche. Va ricordato che tali organizzazioni sono sorte nell'area nord-americana fin dai primi anni del novecento (basti ricordare il loro prototipo, la Federal Communication Commission, istituita da Roosvelt nel 1930); e di là la formula è trasmigrata, nella seconda metà del novecento, nei Paesi europei.

Negli Stati Uniti l'origine delle Independent Regulatory Commission si ricollega all'esigenza di salvaguardia della libertà economica, in coerenza con una ispirazione che poneva i valori della libertà al centro della vita pubblica.
Nelle formule di tipo europeo, e particolarmente nella esperienza della Francia, si è sviluppata la teoria dei settori sensibili, intesi quali ambiti di materie in cui la tutela del cittadino di fronte al potere pubblico vale a giustificare l'istituzione di organismi di garanzia sottratti alla dipendenza gerarchica dal Governo.
Ma la matrice della quarta funzione si rinviene, con particolare risalto, nell'ordinamento comunitario, quando si consideri che le numerose direttive europee (rivolte alla regolazione di campi economico-sociali di vitale interesse) si sono basate sull'istanza di protezione di settori, bisognevoli di particolare protezione attraverso la costituzione di nuove strutture muniti di poteri di garanzia.

Vanno ricordate, fra le tante, la direttiva del Consiglio europeo n. 552/1989 relativa al coordinamento di disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri concernenti l'esercizio delle attività televisive; la convenzione europea sulla televisione transfrontaliera del 5 maggio 1989; il regolamento del Consiglio europeo del 21 dicembre 1989 sul controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese; la direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la tutela della privacy e l'istituzione, in tutti i Paesi membri, di autorità di garanzia per la tutela di tal bene fondamentale.
E dal fitto intreccio tra fonti di diritto interno e fonti comunitarie (la cd. comunitarizzazione dei diritti nazionali) traggono origine importanti istituzioni indipendenti sorte nel nostro Paese, e in altri Stati aderenti all'Unione europea.
Inoltre ai punti di vertice dell'ordinamento europeo, cioè nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (che sarà trasfusa nella emananda Costituzione europea) si colloca esplicitamente la funzione di garanzia dei diritti fondamentali della persona umana.

II.
Ma anche sotto un ulteriore, rilevante profilo le autorità indipendenti si connotano per la spinta propulsiva che esse hanno apportato al sistema delle fonti, dal momento che alle più importanti di esse le leggi hanno attribuito un significativo potere normativo.
Sulla base di una pregevole analisi svolta da Paola Bilancia, l'ingresso delle istituzioni indipendenti nel sistema giuridico denota come da una concezione di legge generale e astratta, di tradizione liberale ottocentesca, si stia passando alla espansione di normazioni settoriali, frutto di ordinamento policentrico e pluralista, che pone al centro sia i valori della persona ma soprattutto, in materie economiche, gli interessi delle formazioni sociali e dei cittadini, anche come utenti e consumatori.

L'aver conferito funzioni normative a istituzioni a connotazione prevalentemente tecnica, non direttamente collegate alle istituzioni rappresentative, comporta il trasferimento di potere decisionale di tutela e garanzia dal circuito politico ad organismi in grado di svolgere un compito regolatorio su determinate categorie di interessi socialmente rilevanti.
Si tratta soprattutto di una normazione secondaria speciale (il cui fondamento è sempre contenuto in una legge generale) e che non può essere relegata al solo rango di normativa tecnica.
E poi l'ampiezza della potestà regolamentare va rapportata al tipo specifico di funzioni assegnate a ciascuna istituzione. Come venne osservato nell'indagine conoscitiva della decorsa legislatura, vi sono istituzioni a vocazione monista (cioè unisettoriale) e altre a vocazione pluralista (cioè multisettoriale o intersettoriale, come ad es. il Garante della protezione dei dati personali).

Ed è da prendere in considerazione un nucleo di principi essenziali a cui deve attenersi il procedimento di formazione dei regolamenti ad efficacia esterna, come ad esempio le modalità di informazione, di audizione, di partecipazione dei soggetti destinatari dei precetti regolamentari, utilizzando i criteri procedimentali forniti in via generale dalla legge 241 del 1990.
È opportuno far cenno di un recente orientamento dottrinale, che propone di procedimentalizzare la normazione regolamentare, nelle ipotesi in cui vada ad incidere su posizioni soggettive dei cittadini.
E viene citato l'esempio della regulatory negotiation introdotta negli Stati Uniti nel 1990. La negoziazione della regolamentazione pubblica nasce dall'iniziativa del regolatore che costituisce un comitato di regolazione negoziale (con un massimo di 25 componenti rappresentativi di tutti gli interessi ritenuti rilevanti) che può fissare taluni punti di consenso o di dissenso da parte dei soggetti regolati rispetto al progetto normativo in elaborazione da parte degli organi dell'autorità.

Vanno poi considerate come facenti parte della nuova fenomenologia della produzione del diritto tutte quelle attività poste in essere dalle autorità indipendenti mediante il loro ruolo propositivo o consultivo in riferimento ai procedimenti di elaborazione di norme da parte di soggetti "istituzionalmente formatori" quali il Parlamento e il Governo. Tale ruolo si esplica non solo in pareri (spesso obbligatori) ma anche in proposte, suggerimenti al Governo: sicchè, per tal modo, si configura (osserva l'autrice già citata) una partecipazione alla formazione di interventi legislativi o di regolamenti governativi.
Ma ancor più importante è l'innovazione nell'ordine delle fonti del diritto, in relazione a quelle istituzioni indipendenti a cui la legge ha conferito il potere di promuovere, da parte delle categorie interessate, la formazione di codici deontologici e di buona condotta, i quali, una volta elaborati e pubblicati, vanno a ricomprendersi nel novero delle fonti di diritto oggettivo.

La legge n. 675/1996 prevede per il Garante della privacy il compito di promuovere, nell'ambito delle categorie interessate, e nell'osservanza del principio di rappresentatività, la sottoscrizione di tali codici, di verificarne la conformità alle leggi e ai regolamenti e di garantirne la diffusione e il rispetto.
Nel sistema delle fonti, il fenomeno è di forte rilievo. Cioè lo Stato rinuncia alla disciplina autoritativa del comportamento degli operatori, preferendo affidarla invece all'autoregolamentazione di soggetti collettivi privati (le categorie professionali, specialmente) sotto la vigilanza di un'autorità indipendente.

L'esigenza di creare questa fonte nuova è profondamente innovativa per il nostro sistema ed è di matrice prettamente europea. Per quel che riflette la disciplina della privacy va ricordato che la formazione dei codici deontologici in tale materia è prevista dalla direttiva 95/46, che per tal modo si pone come norma sulla normazione, affidando il compito ai Garanti della privacy dei vari Paesi europei.
Sicché a disciplinare il settore concorrono fonti sopranazionali e nazionali; e pertanto si realizza un ordinamento aperto, nel quale accanto alla legge nazionale operano il diritto comunitario e le fonti di autoproduzione delle regole da parte di determinate categorie.

Per descrivere questa situazione fortemente innovativa è particolarmente adeguata un'osservazione di Alberto Predieri: "L'erompere delle autorità amministrative indipendenti, la loro crescita esponenziale è data dal mutamento dell'apparato, che diventa sempre più decentrato, investe fattori e interazioni più ampie e complesse degli elementi tradizionali delle forme di governo del sistema; investe la compenetrazione continua fra Stato e società, fra Stato e mercato, la richiesta e la proposta di nuovi paradigmi di relazione fra istituzioni. E soprattutto costituisce un modo di riorganizzazione di una amministrazione pubblica in crisi e rappresenta una testimonianza di vitalità dell'ordinamento nelle sue nuove prospettive".

III.
Un ulteriore profilo di carattere basilare, riguarda la collocazione delle autorità nell'ordinamento, cioè i rapporti con gli altri soggetti istituzionali.
La questione della posizione delle autorità implica la possibilità di individuare a chi tali organismi debbono rispondere e se l'indipendenza non significhi irresponsabilità o autoreferenzialità nell'assunzione delle decisioni. Sostanzialmente essa si traduce nella valutazione dei rapporti di esse con gli altri soggetti istituzionali.
Nel fondamentale documento conclusivo dell'indagine conoscitiva svolta dalla Commissione affari costituzionali nella decorsa legislatura (29 marzo 2000), si pose in risalto come la doppia indipendenza dal circuito parlamentare e governativo non possa significare separatezza delle funzioni.

E su tale punto va osservato che le autorità indipendenti non sono isolate dal contesto istituzionale, poiché la loro indipendenza non coincide affatto con l'assenza di dialogo istituzionale. Il potere ad esse spettante di rendere pareri (obbligatori) alla Presidenza del consiglio ed ai ministri in relazione alla loro attività normativa (che coinvolga anche la tutela della riservatezza) o la facoltà di formulare segnalazioni e proposte al Governo e al Parlamento rappresentano forme di collegamenti specifici tra le autorità indipendenti e gli organi costituzionali. E (come è stato osservato nel predetto documento) se sotto il profilo teorico è carattere costitutivo delle autorità la franchigia dall'indirizzo governativo, dall'esame delle singole situazioni si vede che l'assunto non è valido in senso assoluto. Esempio evidente può essere la legge 481 del 1995, istitutiva delle autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità, che prevede l'osservanza di indirizzi governativi di politica generale, nonché l'indicazione del quadro delle esigenze di sviluppo dei servizi nel documento di programmazione economico-finanziaria.

D'altra parte la stessa Autorità garante della concorrenza e del mercato è soggetta - ai sensi dell'art. 25, comma 1, della legge n. 287/1990 - ai criteri generali deliberati dal Governo, cui l'Autorità può solo eccezionalmente derogare nei casi espressamente previsti dalla legge.
Le previsioni sopra ricordate non sembrano inficiare di per sé il requisito dell'indipendenza, specie se si tiene conto dell'evenienza che il Governo non dispone di strumenti concreti per dare attuazione agli indirizzi eventualmente formulati. Tali previsioni contribuiscono a dimostrare che l'indipendenza si ricava attraverso una serie di indici rivelatori, di cui non è necessaria la compresenza, ma una valutazione sistematica e ponderata.

Uno strumento tipico di dialogo, comune a tutte le autorità, è la presentazione alle Camere di una Relazione annuale sull'attività svolta.
Ulteriore strumento di collegamento e di armonizzazione tra autorità e organi parlamentari è quello delle udienze conoscitive da parte delle commissioni. In tal modo, in ordine alla problematica di carattere generale, si valorizza la vocazione generalista del Parlamento in costruttiva dialettica con la tendenziale vocazione monista, cioè unisettoriale, delle singole autorità, al fine di conseguire il bilanciamento tra i diversi diritti e interessi tutelati dalle singole autorità e la prospettiva globale (spettante al Parlamento) di tutti i valori presenti nell'ordinamento.

In un disegno di legge di iniziativa parlamentare (progetto Enrico Letta-Giuliano Amato) vi è anche la proposta di istituire una commissione parlamentare ad hoc, con il compito di mantenere i rapporti con le autorità amministrative indipendenti, conferendo, in tal modo, al Parlamento una maggiore capacità di interlocuzione.
In base a tali profili, appare meritevole di considerazione ogni opportuna prospettiva rivolta a rafforzare le possibilità di dialogo fra le autorità e gli altri fondamentali soggetti istituzionali.