Il principio generale di validità e rilevanza
dell'attività giuridica in forma "elettronica"
di Massimiliano Minerva - 25.03.97

Brevi note "a caldo" in margine ad una recente legge

L'iniziativa legislativa collegata alla finanziaria per il 1997 (AC 2699), in materia di "Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa", recentemente (11 marzo 1997) approvata in via definitiva dal Senato, contiene una norma che, senza enfasi alcuna, è possibile definire "di portata rivoluzionaria".

Si tratta della previsione normativa (art. 15, co. 2) secondo cui "gli atti, dati e documenti, formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici e telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge". Successive disposizioni regolamentari delegate, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 disciplineranno - con riferimento, quanto ad ambito di applicazione, alla pubblica amministrazione ed ai privati (ripete il legislatore, per evitare ogni equivoco) - le modalità di attuazione della norma, con particolare riferimento ad alcune rilevanti questioni di carattere specificamente giuridico-informatico, di notevole complessità, quali, in particolare, la validità dei contratti stipulati in via telematica, della trasmissione dei dati e dei documenti elettronici, nonché, soprattutto, della sottoscrizione elettronica (cd firma elettronica, o digital signature).

La disposizione stabilisce, per la prima volta nel nostro ordinamento, il principio di generale rilevanza e validità dell'attività giuridica in forma elettronica (rectius informatica o digitale, purché restino comprese in tale espressione tutte le tecnologie comunque legate al bit, anche quelle ottiche, magneto-ottiche, ecc.): gli atti pubblici e i negozi privati emanati e stipulati mediante l'utilizzo di sistemi informatici e telematici, sono dunque validi e rilevanti a prescindere dalla loro trasposizione sul supporto cartaceo, che, ove presente, costituisce copia del documento (originale) informatico (in realtà, la stessa nozione di originale, e quella collegata di copia, perdono di significato, se solo si pone mente alla circostanza che i documenti informatici sono tutti originali, non distinguendosi in nulla la copia dal documento originario; più correttamente si parlerà allora di duplicati).

Questa norma recepisce sostanzialmente le indicazioni dell'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione contenute nel noto documento AIPA sullo studio di fattibilità della Rete unitaria delle pubbliche amministrazioni (pubblicato nel mese di gennaio 1996, in part. pag. 55): l'unica differenza sostanziale è rappresentata dalla sostituzione della previsione, contenuta nel testo a suo tempo suggerito dall'AIPA, della necessaria conformità - (non degli atti ma) delle procedure informatiche e telematiche da utilizzare - ad apposite regole tecniche da emanarsi a cura dell'Autorità medesima, con quella attuale che, come detto, prevede il ricorso all'accennato strumento regolamentare. Al riguardo, si ritiene che la necessaria conformità, se non a regole tecniche per lo meno a "procedure uniformi", sia imprescindibile, per la pubblica amministrazione così come per i privati, in particolare in tema di firma elettronica, in quanto unico dovrebbe essere il sistema generale di sottoscrizione elettronica prescelto - ad es. crittografia a chiave asimmetrica, mentre diverse ovviamente saranno le realizzazioni, i prodotti, la lunghezza delle chiavi (magari tra un minimo ed un massimo) - ed uniformi e coordinate le procedure di generazione, conservazione e certificazione delle chiavi, le relazioni tra le autorità di certificazione, ecc. Ciò in modo da rendere perfettamente interoperabili, pur nella insopprimibile diversità, i sistemi e le applicazioni, pubbliche e private, attraverso cui compiere le transazioni giuridicamente rilevanti in forma elettronica. Per questi motivi i predetti regolamenti delegati dovranno disciplinare per grandi linee tali questioni (anche attraverso un allegato tecnico), oppure contenere un rinvio esplicito ad apposite indicazioni da emanarsi a cura dell'Autorità per l'informatica, valide sia per la pubblica amministrazione che per i privati, quanto meno in materia di firma elettronica e documento informatico. Per la pubblica amministrazione poi la necessità della conformità è già implicita nel sistema, in coerenza con quanto dispone in materia di regole e criteri tecnici, con una disposizione di carattere generale, l'art. 7, comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 39/93.

Gli effetti di una (auspicata) applicazione del principio generale oggi affermato sono potenzialmente dirompenti, sia nel settore pubblico che in quello privato: nel sistema "pubblica amministrazione", la generale rilevanza e validità degli atti amministrativi e dei documenti giuridici informatici emanati e trasmessi attraverso la Rete unitaria della pubblica amministrazione è di portata straordinaria, se soltanto pensiamo all'impatto sulle procedure amministrative e sull'organizzazione stessa delle amministrazioni, e dunque, sui tempi, modi e costi dell'agire pubblico. Quanto ai privati, sarà sufficiente (ma necessario) che essi rispettino le prescrizioni attuative contenute nel regolamento delegato, per poter attribuire rilevanza e validità, a tutti gli effetti di legge (civilistici, contabili, fiscali, processual-probatori), a qualsiasi atto o negozio stipulato in via informatica, per esempio ai fini della validità del contratto stipulato attraverso Internet. Ovviamente le norme regolamentari delegate, come detto, dovranno stabilire il quadro generale di riferimento e le modalità di attuazione dei diversi istituti, demandando, per i diversi settori ordinamentali, a disposizioni attuative di competenza delle varie amministrazioni (finanze, giustizia, commercio, ecc.). Nell'ipotesi, ancora remota allo stato attuale, della futura apertura della progettata Rete unitaria della p.a. ai privati, saranno proprio le caratteristiche di alta sicurezza ed affidabilità, intrinsecamente (architetturalmente) proprie di tale infrastruttura telematica, a spingere i cittadini ad utilizzare, per lo meno nei rapporti con le pubbliche amministrazioni, la rete della pubblica amministrazione, con il conseguente obbligo di uniformarsi alle ulteriori regole proprie di quel sistema.

Quanto, in particolare, all'utilizzazione dello strumento regolamentare delegato si osserva che, attesa la rilevanza della materia, sarebbero stati forse più opportuni appositi decreti legislativi e che, comunque, sia nell'uno che nell'altro caso, sarebbe stato di fondamentale importanza indicare con la massima precisione i criteri e i principi direttivi (nel che si sostanziano "le norme generali regolatrici della materia" di cui al comma 2 dell'art. 17 della l. 400/88), in base ai quali emanare successivamente le disposizioni delegate. Nel caso di specie, in assenza di tali indicazioni, si deve ritenere, conformemente alla prassi degli ultimi anni ed alla migliore dottrina pubblicistica, che occorra riferirsi ai "principi della materia", ricavabili sia direttamente dalla stessa statuizione di principio contenuta nella norma di delega sia, soprattutto, da interpretazioni in senso evolutivo delle (numerose) altre disposizioni che in maniera incompleta o settoriale già regolamentavano la forma elettronica degli atti giuridici (nel campo amministrativo, per citarne alcune, l'art. 3 del d. lgs n. 39/93 in materia di atti in forma elettronica predisposti ed emanati dalla pa; l'art. 2, co. 15, della l. n. 537/93, in materia di archiviazione ottica dei documenti; il DPR n. 367/94, in tema di mandato informatico di pagamento; il DPR 581/1995, in tema di iscrizione al Registro delle imprese e relative certificazioni telematiche).

A proposito, ancora, di queste fondamentali disposizioni regolamentari delegate, occorre sottolineare che il termine di sei mesi previsto dall'art. 15, comma 2, appare del tutto inadeguato al compito che aspetta il Governo, soprattutto tenuto conto del complesso iter procedurale del regolamento (decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, parere del Consiglio di Stato, nonché pareri delle competenti commissioni della Camera e del Senato). Va osservato che, vertendosi in materia di delega al Governo di un regolamento autorizzato eccezionalmente ad innovare la disciplina normativa primaria, il termine predetto è da considerarsi perentorio, e, dunque, appare evidente la necessità di accelerare al massimo i tempi di predisposizione del regolamento.

Al riguardo una soluzione potrebbe essere quella di utilizzare, come proposta per il Governo o quale utile base di discussione, il testo che, com'è noto (v. anche McMicrocomputer, nn. di Dicembre 1996 e Gennaio 1997), l'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione ha predisposto in tema di documento elettronico e sulla firma digitale, sulla base di analoghe iniziative legislative d'oltreoceano (es.: Cile, Stati americani dello Utah, di Washington, California e Florida), in collaborazione con il Consiglio notarile nazionale, e con la partecipazione di diversi esperti ed operatori del settore, pubblici e privati. Com'è noto, lo schema di riferimento, nel caso delle iniziative legislative nord-americane, è stato predisposto dall'American Bar Association - Section of Science and Technology - Information security Committee, Digital Signature Guidelines, nel 1995.

Tra l'altro, proprio in ragione del carattere di novità che riveste il contenuto di questa iniziativa legislativa nel nostro Paese (e non solo), il predetto schema di articolato, che dovrebbe, in sostanza, confluire nel testo del regolamento delegato previsto dal comma 2 dell'art. 15 della legge delega, è stato messo a disposizione del pubblico attraverso la rete Internet, allo scopo di ricevere opportuni suggerimenti ed indicazioni, rappresentando, così, il primo esempio italiano di democrazia telematica e, in particolare, di predisposizione realmente partecipata di una iniziativa legislativa i cui effetti, come abbiamo visto, sono destinati a ripercuotersi, in maniera dirompente, sulla vita quotidiana dei cittadini.