Non nego che avrei preferito parlare dell'accesso ai dati raccolti "mediante strumenti informatici" (art. 3 - L. 241/90), ma a cinque anni dall'entrata in vigore della Legge 241/90, seguita dal regolamento di attuazione sull'esercizio del diritto di accesso - D.P.R. 352/92 - è forse più opportuno, per gli evidenti motivi di ritardo dell'informatizzazione degli uffici pubblici, cominciare a parlare delle novità introdotte dalla citata legislazione e dalla giurisprudenza note indubbiamente, solo a coloro che hanno avuto contatti con la Pubblica Amministrazione o in qualche modo hanno seguito le recenti riforme nel settore pubblico. Ma a favore di una più ampia fascia di utenza, è doveroso porre in particolare risalto il contenuto della L. 241/90 e le modalità che permettono ai cittadini di esercitare il proprio diritto di accesso ai documenti.

Il problema della trasparenza, come provano le numerose sentenze pronunciate dai giudici amministrativi fin dal 1991 in materia di diritto di accesso, mettono in evidenza problematiche riguardanti ambedue i soggetti di questo rapporto dimostrando che, da un lato, la Pubblica Amministrazione non è in grado di offrire un servizio efficiente per l'accesso ai documenti e dall'altro, che il cittadino non è preparato a chiedere utilizzando la "password" - estremi precisi e dettagliati della norma - lasciando così spazio a inutili formalismi e rinvii burocratici.

E' vero che non bisogna prevaricare la norma considerando l'accesso come una minaccia per la Pubblica Amministrazione, ma va anche detto che per sradicare un sistema che non ha mai garantito la trasparenza a tutti i cittadini e poter usufruire dei servizi garantiti dalla legge senza intermediari o presunti favori, bisogna essere sufficientemente informati su ciò che è possibile ottenere.
Entriamo subito nel pratico della nuova normativa.
Ai sensi dell'art. 2 della legge 241/90, tutte le Amministrazioni dovevano emanare un regolamento per la "tempistica" di svolgimento e di conclusione dei singoli procedimenti amministrativi. Ma cosa succedeva se tale procedura non veniva attuata?
L'art. 3 della legge prevede che se le Amministrazioni non provvedevano a disciplinare i singoli procedimenti, il termine è da considerarsi pari a 30 giorni.
Non vi sono dunque grosse difficoltà per il cittadino che deve individuare l'iter e il termine di conclusione della sua pratica.

Ma quali sono i rimedi per l'inosservanza dei termini da parte di un'Amministrazione? La "password" anche qui ci consente di entrare nel vivo della problematica: la norma dispone che, in caso di inerzia dei termini di conclusione di un procedimento, colui che vi abbia diretto interesse può produrre un'istanza al dirigente generale dell'unità responsabile o al ministro, qualora il provvedimento emanato fosse di competenza del dirigente generale. La risposta deve essere inoltrata entro 30 giorni dall'istanza.
L'inosservanza di tale termine comporta un accertamento diretto ai fini dell'applicazione delle sanzioni disciplinari previste dall'art. 20 e dall'art. 59 del Dlg. 29/93.

Le sanzioni vanno dal rimprovero verbale alla censura, alla riduzione dello stipendio, alla sospensione dalla qualifica e alla destituzione. In aggiunta sono applicabili, ai sensi dell'art. 328 del codice penale per omissione di atti d'ufficio, le sanzioni penali che vanno dalla reclusione fino ad un anno o la multa fino a L. 2.000.000. Ai fini dell'applicazione del predetto articolo si consiglia la lettura delle circolari del Ministero della Finanza Pubblica N. 58245/7464 e N. 58307/7463 rispettivamente del 4/12/90 e del 5/12/90.

Per l'accesso ai documenti amministrativi al capo V della L. 241/90 negli artt. 22-31, troviamo sostanziali novità:
Art. 22.1 Al fine di assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale è riconosciuto a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti il diritto di accesso ai documenti amministrativi, secondo le modalità stabilite dalla presente legge.
2. E' considerato documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell'attività amministrativa.
3. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge le Amministrazioni interessate adottano le misure organizzative idonee a garantire l'applicazione della disposizione di cui al comma 1, dandone comunicazione alla Commissione di cui all'art. 27.

Si può subito notare da questa lettura che per esercitare il diritto di accesso bisogna provare "l'interesse" per il documento.
La giurisprudenza amministrativa, inizialmente, non ha illustrato bene come ottemperare a tale richiesta, anzi si è dimostra restrittiva in assenza di un interesse giuridico rilevante, cioè di diritti soggettivi e interessi legittimi. E neanche l'art. 2 del D.P.R. 352/92 estende l'esercizio a una fascia piu' ampia di utenza se non supportata da "un interesse personale e concreto".
L'Art. 23 elenca le Amministrazioni che devono predisporre i nuovi accessi:
"........amministrazioni dello Stato, ivi comprese le aziende autonome, gli enti pubblici ed i concessionari di pubblici servizi.

Le modalità di esercizio e i casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti in attuazione dell'art. 24, comma 2 della L. 241/90, sono disciplinate con il regolamento contenuto nel D.P.R. 27/6/92 N. 352. Da precisare che senza tale decreto, tutte le premesse della suddetta legge a favore dei cittadini potevano restare inerti verso la Pubblica Amministrazione. Appare importante ricordare che nella vigente normativa è stata chiarita in maniera esauriente la definizione di "documento" superando la terminologia equivoca del tipo "provvedimento" o "atto".

Per dare chiarezza a questa innovazione, l'art. 24 prescrive che le Amministrazioni pubbliche sono tenute, entro sei mesi dall'entrata in vigore del D.P.R. 352/92 ad individuare, con regolamenti, le categorie di documenti sottratti all'accesso e ad adottare ai sensi dell'art. 22 comma 3, tutte le misure organizzative per garantire il diritto di accesso. Particolare non trascurabile, i regolamenti devono contenere le tariffe per il rilascio delle copie sia nell'accesso formale che in quello informale (es. il costo della fotocopia del documento che può variare dalle 200 alle 1.000 lire).

L'art. 25 recita:
1. Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi, nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L'esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonchè i diritti di ricerca e di visura.
2. La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Essa deve essere rivolta all'Amministrazione che ha formato il documento che lo detiene stabilmente.
3. Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall'art. 24 e debbono essere motivati.
4. Trascorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende rifiutata.
5. Contro le determinazioni amministrative concernenti il diritto di accesso e nei casi previsti dal comma 4 è dato ricorso, nel termine di trenta giorni, al tribunale amministrativo regionale, il quale decide in Camera di consiglio entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso, uditi i difensori delle parti che ne abbiano fatto richiesta. La decisione del tribunale è appellabile, entro trenta giorni dalla notifica della stessa, al Consiglio di Stato, il quale decide con le medesime modalità e negli stessi termini.
6. In caso di totale o parziale accoglimento del ricorso il giudice amministrativo, sussistendone i presupposti, ordina l'esibizione dei documenti richiesti.

Al fine di poter commentare la citata norma, prendiamo in esame la recente sentenza del TAR Sicilia, SEZ. II del 21/02/1995 N. 136.
Fatto: un dipendente del Ministero delle Finanze ricorre ai sensi dell'art. 25 L. 241/90 avverso il provvedimento di diniego della sua domanda di accesso agli atti relativi al proprio rapporto d'impiego.
Diritto: il ricorrente aveva inizialmente formulato una domanda in termini estremamente generici, chiedendo con istanza ad oggetto: "Richiesta ai sensi della L. 241/90 di documentazione riservata" diretta alla Direzione Regionale ed alla Sezione staccata della stessa "copia di tutta la corrispondenza e di qualsiasi atto parimenti riservato, che abbia oggetto il sottoscritto".
La Direzione Regionale aveva comunicato che la richiesta, "oltre ad essere motivata" doveva contenere l'esatta indicazione degli estremi del documento oggetto della richiesta che ne consentono l'individuazione.
Il dipendente con istanza successiva, premesso di non conoscere gli estremi di identificazione degli atti richiesti, perchè riservati, indicava come motivazione la "tutela della propria dignità personale e professionale" e forniva generiche tematiche degli atti che lo riguardavano.
La Direzione Regionale rigettava la domanda sia per l'insufficienza degli elementi identificati degli atti richiesti e sia per il mancato interesse connesso alla richiesta.
Questo provvedimento veniva impugnato dall'interessato.

La giurisprudenza sembra ormai consolidarsi con quanto espresso nel D.P.R. 352/92 (art. 2/1) che subordina l'interesse, che legittima una richiesta, alla motivazione "personale e concreta", quindi che esula dalla mera curiosità, ma può non coincidere con una posizione di interesse legittimo o di diritto soggettivo.
E' sufficiente che il richiedente sia titolare di una posizione giuridicamente rilevante e che il suo interesse sia fondato sul tale posizione. (Cons. St., VI, 19 luglio 1994 n. 1243 e Sez. IV, 11 gennaio 1994, N. 21).
Nella fattispecie, il richiedente assumeva una posizione giuridicamente rilevante nel momento in cui l'Amministrazione emetteva atti riguardanti il suo rapporto di lavoro.
Il rigetto da parte dell'Amministrazione per mancanza di motivazione (art. 25/2) era insussistente dal momento che il richiedente aveva ottemperato alle prescrizioni dell'art. 22/1, dimostrando di avere interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, mentre non era necessaria l'indicazione di altre finalità come dimostra la decisione del Cons. St., VI, n. 1243/94 cit..
Altra lacuna della motivazione del diniego disposto dall'Amministrazione in questione, cioè per mancanza di "elementi identificativi degli atti richiesti", è dimostrata dalla mancanza assoluta di effettuazione delle ricerche degli atti e quindi una carenza a monte del risultato che poteva pure sfociare in un esito negativo.
Per tutto ciò il ricorso risulta fondato ed è stato accolto. L'Amministrazione è stata intimata a fornire le copie degli atti richiesti.
E' sicuramente di buon auspicio per il futuro che le Amministrazioni possano evitare perdite di tempo con sperpero di denaro (spese del giudizio) rendendo accessibili ai suoi dipendenti gli atti che li riguardano.

Ma ai richiedenti va ricordato di nuovo l'importanza dell'uso corretto della "password", e qui per gli informatici non servirebbero ulteriori commenti, ma è il caso di dirlo a tutti, in gergo telematico, che "un tasto sbagliato" o "uno spazio vuoto" può negare l'accesso a un sistema informatico. Così accade se la richiesta di accesso ai documenti nella Pubblica Amministrazione presenta una qualsiasi carenza supporto normativo.

Entrando quindi nelle piu' concrete ipotesi di applicazione della norma denominata "sulla trasparenza", bisogna riconoscere che la Legge 241/90 non può considerarsi una vera e propria unica "password" per l'accesso ai documenti o al procedimento, ma quasi oserei definirla in molti casi, una "username", cioè un primo identificativo che ci permette di accedere fino a un certo livello.
In molti altri casi è necessario conoscere dell'altro.

Ed è proprio sulla formulazione della richiesta - con estremi precisi e dettagliati della norma - sia essa per l'accesso formale che per quello informale, che dedicherò il mio prossimo intervento.
(23.10.95)

Antonio Cilli, informatico presso Centro di Calcolo dell'Università degli Studi "G.D'Annunzio" di Chieti (sede di Pescara), collabora per motivi di ricerca con varie discipline giuridiche presso la Facoltà di Economia e Commercio.
E-mail: cilli@unich.it