Poteri pubblici e dovere di disseminazione: l'altra faccia del Diritto all'informazione
di Francesco Brugaletta (magistrato del TAR di Catania)

Nessuno lo può più negare: Internet è la pietra angolare intorno a cui si sta cementando la "società dell'informazione".
Una società caratterizzata dalla globalizzazione e dalla convergenza digitale tra l'industria informatica, delle telecomunicazioni e dei media, che ha bisogno di fondarsi (per sua stessa definizione) su trasparenza ed accesso alle informazioni.
Lì dentro, soltanto una completa e corretta conoscenza può rendere effettiva l'attività propositiva, partecipativa e di controllo del cittadino e solo in questo modo si potrà realizzare quella "par condicio" tra poteri (pubblici e non) e cittadini e, quindi, una democrazia sostanziale in grado di divenire "agorà".
Si può ben dire, infatti, che il tasso di democrazia di un sistema del genere non può che essere determinato in base alla quota di informazioni rilevanti che circolano (liberamente) al suo interno e che sono in grado di essere raccolte e utilizzate da tutti senza discriminazioni.
E allora un contributo decisivo alla affermazione della trasparenza può venire dalle moderne tecnologie se e quando le informazioni relative al dato ("globale") legislativo, giurisprudenziale e amministrativo saranno diffuse, disseminate e recepite a livello informatico con l'uso di reti (per esempio Internet) e strumenti multimediali.

Dalle dedotte premesse consegue che all'affermazione del Diritto all'informazione (in questa riflessione visto solo nell'accezione di "diritto ad essere informati") non può non corrispondere a carico del Potere Pubblico un inevitabile dovere d'informazione(1) (cd. "dissemination" o disseminazione), vale a dire una politica attiva da parte dei pubblici poteri per favorire la conoscenza degli atti e documenti ed in genere dei dati in loro possesso da parte dei cittadini ; in altre parole il dovere (creativo) di predisporre tutte le misure idonee perché cittadini e organizzazioni sociali possano essere informati e quindi possano consapevolmente esercitare (a loro volta) il diritto-dovere di partecipazione alla vita politica e sociale(2).

È difficile oggi negare l'esistenza di un dovere pubblico di tal genere in grado (anche) di consentire gratuitamente a tutti i cittadini la possibilità di conoscere leggi, sentenze e atti governativi attraverso i nuovi strumenti informatici e telematici.
La telematica, infatti, può rendere le norme giuridiche e gli atti di interesse pubblico (sentenze, atti amministrativi) facilmente conoscibili e reperibili da parte di tutti i componenti la collettività.
Può fare in modo, inoltre, che tale conoscenza si realizzi in tempo reale rispetto al momento della adozione e che si verifichi un facile "feed back" (cd. interattività) con la collettività amministrata.
E attraverso l'uso della rete Internet ciò può avvenire da subito e con spese irrisorie (così come peraltro viene realizzato negli USA, non a torto paese guida per queste cose).
Proprio in questo modo si può riempire di contenuto (almeno per una parte) il Diritto all'informazione la cui base normativa è, nei confronti degli atti amministrativi, certamente la legge n. 241 del 7 agosto 1990 ma che si ricava agevolmente (anche per gli atti legislativi, giurisdizionali e politici) dalla Costituzione (in particolar modo l'art. 21, ma anche altri) e dalla democraticità dell'intero sistema.(3)

Val la pena di ricordare, inoltre, che il Diritto all'informazione :
1. è strettamente collegato con il principio della trasparenza del potere (pubblico e privato);
2. è parte vitale di qualunque sistema di partecipazione democratica ;
3. non ha valenza meramente egoistica e serve a "realizzare la circolazione delle conoscenze atte a garantire decisioni il più possibile razionali, libere e non manipolate".(4)
L'assunto fondamentale è, in parole semplici, che un cittadino informato (oggi si potrebbe dire informatizzato e telematizzato) è essenziale per la creazione di un sano processo decisionale democratico e che più un cittadino sa delle autorità che lo governano e meglio sarà governato.
Tant'è che negli USA proprio in questi giorni è stato aggiornato il "Freedom of Information Act" (cosiddetto FOIA oggi divenuto E-FOIA) la cui edizione originale risaliva a 30 anni fa, quando il Governo possedeva soltanto 45 computer (oggi ne ha diecine di migliaia) e diffondeva informazioni soltanto a mezzo stampa.(5)

E a questo punto dell'evoluzione tecnologica ed in seguito all'attuarsi di tutte le potenzialità della rivoluzione "internettiana" non c'è dubbio, poi, che il Diritto all'informazione si debba identificare in gran parte con il Diritto di accesso alla rete (chi cerca qualunque tipo di informazione ora può ottenerla collegandosi alle reti dal proprio computer); diritto che non potrà essere limitato a gruppi di privilegiati.
Ma vediamo (con alcune esemplificazioni) quali possibilità concrete ci sono per lo sviluppo in Italia di una politica di "dissemination" delle informazioni pubbliche.
Cominciamo con le leggi.
L'art. 73 della costituzione italiana così recita : "le leggi sono pubblicate subito dopo la promulgazione ed entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione, salvo che le leggi stesse stabiliscano un termine diverso".
Orbene "nulla questio" in relazione alla necessità avvertita dal legislatore costituzionale di stabilire un termine di "vacatio" ed un "dies a quo" di decorrenza dello stesso.
Non è in questione nemmeno l'individuazione da parte del legislatore ordinario della Gazzetta Ufficiale come strumento per realizzare la pubblicità indispensabile al fine di cui sopra.
Mi vorrei soffermare, invece, sulla opportunità di ricostruire la "ratio" della prescrizione costituzionale alla luce delle nuove esigenze della società ed in relazione alle nuove acquisizioni tecnologiche.
Sotto questo punto di vista mi pare utile ricordare che compito indefettibile del legislatore è quello di fare in modo che il comando imperativo contenuto nella legge abbia il massimo di divulgazione fra i cittadini in modo da amplificare la possibilità di una effettiva e consapevole attuazione della stessa.
A maggior ragione ciò deve avvenire nel sistema attuale nel quale l'ordinamento giuridico si presenta sempre più complesso e difficile da interpretare(6).

Va ricordato a tal proposito che in Italia sono in vigore circa 200.000 leggi, un numero spropositato se si pensa alle leggi in vigore in altri paesi europei (meno di diecimila in Francia e in Germania).
Sussiste poi una notevole mole di produzione normativa a livello europeo da una parte e a livello regionale dall'altra, nonché, per quanto riguarda la normazione secondaria, a livello regolamentare, ministeriale e locale.
Per raggiungere l'obiettivo della maggiore diffusione possibile delle norme (primarie e secondarie) non par dubbio che debbano essere utilizzati tutti gli strumenti messi a disposizione dalle innovazioni e dalle scoperte tecnologiche.
Una certa consapevolezza di tale necessità la ebbe anche il legislatore italiano quando con la legge 11 dicembre 1984 n. 839 all'art. 11 così dispose: "L'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato assicura la più ampia e rapida diffusione della gazzetta ufficiale nell'intero territorio italiano, avvalendosi anche dei mezzi di distribuzione dei giornali. La Gazzetta Ufficiale è posta in vendita in ogni capoluogo di provincia non oltre il giorno successivo a quello in cui essa è pubblicata. La pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle leggi e degli atti di maggiore importanza è comunicata attraverso i notiziari radiotelevisivi".

È evidente che il legislatore colse nel 1984 il fenomeno della capillare diffusione delle edicole, dei giornali e dei notiziari radiotelevisivi e ritenne di utilizzarlo proprio per la finalità in discorso.
Da allora ad oggi, tuttavia, ben altra strada è stata fatta e ben altri fenomeni si sono affermati.
Abbiamo visto che le reti telematiche - Internet in primo luogo - sono attualmente in condizione di diffondere in tempo reale e con poca spesa una massa enorme di informazioni, con possibilità di ricerca semplice, gratuita e immediata da parte degli utenti(7) ; abbiamo visto anche che un esempio di utilizzo delle reti telematiche ci viene dall'esperienza degli U.S.A. dove le Autorità pubbliche mettono a disposizione dei cittadini leggi, sentenze e atti governativi servendosi proprio della rete Internet.
In questa direzione, anche in Italia, parrebbe già da subito possibile, auspicabile e financo doverosa, la diffusione del contenuto della Gazzetta Ufficiale attraverso una via telematica accessibile gratuitamente a tutti, in modo da consentire a tutti i cittadini italiani di avere le stesse "chances" dei cittadini statunitensi.

Ma anche ove, per raggiungere tale fine, si ritenesse necessario un intervento esplicito del legislatore, basterebbe alla bisogna un semplice aggiornamento della predetta legge 11 dicembre 1984 n. 839 con l'aggiunta al primo comma dell'art. 11 della seguente frase : "e delle reti telematiche di dominio pubblico" tra l'ultima parola "giornali" e il punto finale.
Il nuovo testo diverrebbe, a questo punto, il seguente: "L'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato assicura la più ampia e rapida diffusione della gazzetta ufficiale nell'intero territorio italiano, avvalendosi anche dei mezzi di distribuzione dei giornali e delle reti telematiche di dominio pubblico".
Sarebbe solo un piccolo passo, nulla di fronte alle novità più recenti che ci vengono dall'estero (es. il progetto G.I.L.S. del governo americano, la "self service court" di Phoenix in Arizona o " the oral argument page" della Supreme Court degli USA), ma pur sempre una cosa importante per orientare un utilizzo delle attuali reti di dominio pubblico in direzione della crescita della consapevolezza sociale e collettiva (nonché della trasparenza dei pubblici poteri).

Da qualche giorno, comunque, è on line il sito sperimentale del Parlamento all'indirizzo http://www.parlamento.it.
La presenza in rete dell'importante Istituzione Repubblicana rappresenta sicuramente una occasione di rilievo per fare crescere la consapevolezza del cittadino nei confronti delle leggi.
Ed infatti (ma purtroppo solo via "telnet" ) è possibile connettersi gratuitamente all'intera banca dati della Camera dei Deputati (mentre l'accesso a quella del Senato è a pagamento) previa richiesta scritta da inviare al Segretario generale e rilascio di una apposita password.
Peccato, però, che le procedure di accesso siano ancora troppo burocratizzate e che per il Senato sia previsto anche il pagamento di un canone.
La conoscenza delle leggi e degli atti parlamentari dovrebbe, infatti, essere una risorsa da promuovere, come dire, ad ogni costo, perchè rappresenta una base essenziale per costruire una coscienza democratica, civile, seria e consapevole.

Ma la "dissemination" attiene, ovviamente, anche ad altri atti dei pubblici poteri.
Per esempio le sentenze.
In questa direzione il Centro di documentazione giuridica della facoltà di Giurisprudenza di Catania, con la collaborazione di magistrati del locale Tar, ha creato, in via sperimentale, uno strumento nuovo denominato "tar on line"(8) che mette su Internet a disposizione di autorità, professionisti e cittadini la giurisprudenza significativa del Tar Catania.
È una notevole innovazione nel panorama giuridico italiano.
Si tratta di una raccolta elettronica di sentenze per esteso, da ricercare a mezzo di un apposito motore di ricerca che funziona "full text" o anche per numero e data.
L'indirizzo internet è il seguente: http://www.lex.unict.it/ospiti/default.htm e l'accesso è gratuito e consentito a tutti.

Questa ed altre esperienze pilota come quelle del Tribunale di Cassino (http://www.officine.it/tribcassino), del Tribunale di Napoli (http://www.connect.it/tribna) e della Procura di Modena (http://www.vol.it/PROTMO)(9) con i loro siti su Internet e le informazioni diffuse verso la collettività, dimostrano come è già iniziato il cammino(10) verso il tribunale digitale.(11)

E non è da sottovalutare, infine, l'ingresso su Internet del sito sperimentale del CED della Cassazione (l'indirizzo è http://193.43.143.20).
Certo qui la presenza gratuita on line è limitata alle sole novità (in massima) della Corte Costituzionale, della Cassazione civile e penale, e del Consiglio di stato .
Ma può darsi che, prima o poi, verrà avvertita la possibilità di creare attraverso il web un'estensione della banca dati verso i nuovi lidi della multimedialità (con l'inserimento di ipertesti, contributi orali, video; si pensi non solo ai convegni ma anche alle requisitorie dei P.M. ed alle arringhe difensive nei processi)(12), del tempo reale (con l'inserimento delle sentenze, sia della Cassazione che dei giudici di merito, per esteso effettuato a mezzo di rilascio digitale da parte delle rispettive cancellerie con immediato invio per le vie telematiche) e della interattività.(13)

In conclusione

I rapporti tra poteri pubblici e cittadini vanno oggi studiati assumendo come parametro fondamentale quello della "trasparenza".(14)
E questo vale in modo particolare nella attuale società nella quale non vi è rapporto o relazione che non sia condizionato dalla decisioni dei pubblici poteri.
È necessario perciò (oggi ancor più che ieri) fornire al cittadino la possibilità di conoscere recuperando una posizione di parità con le organizzazioni ed enti che lo amministrano e lo sovrastano.
In questo senso si può ben dire che il Diritto all'informazione è (sempre di più) nella nuova società un antecedente logico di ogni altro diritto.
E quindi non è più possibile rinviare (ricordiamoci che siamo a un passo dal duemila) l'utilizzo massiccio delle innovazioni tecnologiche (Internet in primo luogo) per la "dissemination" delle pubbliche informazioni condizione indispensabile per consentire un consapevole accesso del cittadino verso le informazioni stesse.

(04.02.97)

Note
1 il dovere d'informazione da parte dei pubblici poteri è previsto espressamente nell'ordinamento regionale, si veda ad es. l'art. 35 dello Statuto della regione Veneta.
2 l'art. 8 dello Statuto del Comune di Bologna significativamente cosi' recita : "Il Comune riconosce nell'informazione la condizione essenziale per assicurare la partecipazione dei cittadini alla vita sociale e politica".
3 per un esame approfondito si veda P. Costanzo, "Informazione nel diritto costituzionale", in Digesto IV ediz. Torino 1993, nonchè dello stesso Autore, "Aspetti problematici del regime giuspubblicistico di Internet" in questo Forum.
4 CFR : Tar Catania, sez. III, 1.12.93 n. 842, est. Russo.
5 CFR : USA Today, 31.10.96, "Tearing down the paper barrier to government information".
6 da ultimo sul tema cfr: S. Giacchetti, " Giustizia amministrativa : istruzioni per l'uso" in Cons. di Stato, II, n. 10/96 pag. 1807, senza scordare l'importante contributo della Corte Costituzionale con la sentenza n. 364 del 1988 sull'ignoranza della legge penale.
7 sul punto, CFR, da ultimo : F. Brugaletta, "Informazioni giuridiche e pubblica amministrazione nel www di Internet" in I Tribunali Amministrativi regionali, n. 6-7, Luglio-Agosto 1996, II , pag. 205, nonché, in generale, l'interessantissimo : B. J. Hibbitts, "Last Writes? Re-assessing the Law Review in the Age of Cyberspace", che si trova all'indirizzo http://www.law.pitt.edu/hibbitts/.
8 CFR: B. Caruso , Informatica e pubblica amministrazione, in "Diritto & diritti ", gennaio 97, all'indirizzo http://Datacom.it/hgo/diritto, nonché F. Brugaletta, "Primo Tar on line al via a Catania", su Italia Oggi n. 5 del 8.1.97 pag. 31. Si vedano anche gli atti del convegno di Catania del 25.10.96, e della discussione svolta on line, sul tema "Diritto, telematica e giustizia", pubblicati nel sito web della facolta' di Giurisprudenza all'indirizzo http://www.lex.unict.it/news/convegni/convegno25-10/default.htm.
9 e all'indirizzo http://www.comune.bologna.it/iperbole/tribunale è annunciato l'arrivo in rete anche del Tribunale di Bologna.
10 interessante, in proposito, quanto realizzato dal "National Center for Automated Information Research" che, insieme al "Robert Crown Law Library at Stanford Law School", ha dato inizio ad una nuova esperienza : in un apposito sito web denominato "Stanford Law School's Securities Class Action Clearinghouse" viene digitalizzato il testo di ricorsi, citazioni, provvedimenti giudiziali ed atti processuali per la ricerca "full text" con apposito motore , in modo da offrire informazioni piu' dettagliate e complete rispetto ad altri servizi che limitano i loro database alle decisioni giurisdizionali.
11 oggi gli organi giudiziari americani usano Internet correntemente per diffondere informazioni al pubblico e agli operatori, per scambiare informazioni con altri organi giudiziari e per fare ricerche di dati giuridici (e in questo modo accelerano i tempi e riducono i costi); sul tema in generale, cfr : S. Farsi, "La rivoluzione indotta dalle reti digitali nelle professioni : un'importante occasione per l'amministrazione giudiziaria" in Rassegna Forense n. 2 , Maggio-Agosto 1996, pag. 301.
12 un esempio : "the oral argument page " della Supreme Court of the United States all'indirizzo http://oyez.at.nwu.edu/oyez.html.
13 per esempio lo "SCiB", the Supreme Court international Bulletin (http://www.farislaw.com/), è un servizio che ogni settimana pubblica nel web, in massima e per esteso, le piu' significative sentenze delle Supreme Corti degli USA, del Canada, dell'Australia, dell'House of lords inglese e del Sud Africa Constitutional Court ; nello stesso sito è possibile effettuare la ricerca full text su tutta la giurisprudenza e, previo abbonamento gratuito, lo stesso servizio inserisce nella mail box dei richiedenti un bollettino settimanale con le massime redatte in ipertesto in modo da potere acquisire la sentenza per esteso tramite il sito web.
14 CFR : F. Brugaletta, "Trasparenza nell'esercizio del potere, diritto alle informazioni e nuove tecnologie", in Giurisprudenza amministrativa siciliana, n. 2/95, pag. 402.