Documenti informatici, rete unitaria
e protocolli informatizzati della pubblica amministrazione
di Gianni Buonomo* (03.11.97)

Da tempo si avverte anche in Italia, analogamente a quanto già avvenuto in altri Paesi dell'Unione europea, una crescente domanda di semplificazione dei rapporti tra cittadino ed uffici pubblici, di razionalizzazione della spesa e di contestuale miglioramento dei servizi offerti dalla pubblica amministrazione.
Questo processo di profonda trasformazione dell'apparato burocratico (che fino al decennio precedente appariva ancora legato, per certi aspetti, a modelli gerarchici di stampo napoleonico) passa attraverso la semplificazione dei procedimenti amministrativi e la adozione di modelli organizzativi e di strumenti tecnologici in grado di assicurare trasparenza, efficacia, modernità ed efficienza all'azione della pubblica amministrazione.

Dal "Rapporto sullo stato dell'informatizzazione nella pubblica amministrazione" presentato, nel marzo scorso dall'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione si rileva, peraltro, il dato confortante di un processo di informatizzazione della pubblica amministrazione in crescita costante.
I dati sono raccolti in un volume di circa 250 pagine, nel quale sono riportate rilevazioni di grande interesse riferite al 1995.
I posti di lavoro "automatizzati" nei pubblici uffici (circa il 33 % del totale dei posti di lavoro nel 1995) sono, attualmente, circa il 50% del personale impiegato negli uffici (uno su due). Si prevede possano divenire due su tre (il 66%) entro il duemila.
Si tratta - dunque - di un processo in costante evoluzione, a cui hanno dato impulso negli ultimi tempi le iniziative del Governo e del Parlamento, che sembrano aver colto l'importanza che assumono l'informatizzazione e l'automazione dei servizi amministrativi per la razionalizzazione e la semplificazione delle attività della P.A.

La legge n. 59, approvata il 15 marzo scorso, attribuisce valore legale ad ogni effetto di legge ai documenti, agli atti, ai dati ed ai contratti formati dai privati e dalla pubblica amministrazione mediante strumenti informatici e trasmessi per via telematica (articolo 15, comma secondo).
Si tratta di un'innovazione di portata eccezionale, non soltanto per l'introduzione nel nostro ordinamento di nuove forme di negozio (validità dei contratti stipulati per via telematica, trasmissione dei documenti per via telematica, firma digitale).
Dal prossimo anno saranno sempre più diffusi i mandati di pagamento elettronici, utilizzando le reti telematiche per il trasporto delle informazioni, le pubbliche amministrazioni dovranno adottare protocolli informatici per la registrazione degli atti, gli atti ed i documenti della p.a. conterranno la firma digitale del loro autore.
Le pubbliche amministrazioni e, in particolare, il comparto centrale, dovranno dotarsi (entro il 31 dicembre 1998) di sistemi di registrazione informatica degli atti (cd. protocolli informatici) allo scopo di consentire l'immediato reperimento degli atti archiviati e l'accesso dei cittadini alle informazioni della pubblica amministrazione (già previsto dalla L. 241/90).

L'innovazione tecnologica avrà un grande impatto sui costi delle archiviazioni cartacee che, secondo uno studio dell'AIPA del 1994, comportano ogni anno per la p.a. una spesa complessiva quantificata tra i diecimila ed i quindicimila miliardi di lire (!) per la sola catalogazione degli atti con un impegno di ben cinquantamila ore/uomo/anno.
I documenti informatici da registrare e la firma digitale ad essi associata avranno, secondo il regolamento di attuazione della legge n. 59/97 approvato il 31 ottobre scorso in via definitiva dal Consiglio dei Ministri, piena rilevanza giuridica se conformi alle regole tecniche dettate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentita l'Autorità per l'informatica.
Ciò è reso possibile dal fatto che ad ogni documento informatico è riconosciuta l'efficacia probatoria prevista dall'articolo 2712 del codice civile, poiché esso costituisce informazione originale e primaria, dalla quale è possibile effettuare copie su diversi tipi di supporto per gli usi consentiti dalla legge. Più che di copie, dunque, in futuro si parlerà di DUPLICATI.

Le copie informatiche di documenti (in origine) cartacei sostituiranno, dunque, ad ogni effetto di legge, gli originali da cui sono tratti in tutti gli uffici pubblici.
I documenti informatici possono essere firmati elettronicamente, com'è noto, con il meccanismo di generazione delle chiavi asimmetriche di cifratura, utilizzando un algoritmo matematico che consente di sottoscrivere un documento senza poterlo, successivamente, disconoscere (ed impedisce al destinatario di negare l'avvenuta ricezione).

Il regolamento recentemente approvato contiene, inoltre, norme per la stipulazione di contratti stipulati a distanza attraverso le reti telematiche, sulla autenticazione delle firme digitali (analogamente a quanto oggi avviene per la firma analogica) e, di grande importanza per la organizzazione degli uffici pubblici, norme per la trasmissione e notificazione per via telematica dei documenti informatici (tra cui, ad esempio, le copie degli atti giudiziari originariamente formati su supporto cartaceo).
Una importante disposizione prevede - in generale - che, in tutti i documenti informatici delle pubbliche amministrazioni, la firma autografa o la sottoscrizione comunque previste siano sostituite dalla firma digitale.

I documenti informatici della pubblica amministrazione e dei privati sono destinati a "viaggiare" nell’ambito della cosiddetta rete unitaria della Pubblica Amministrazione.
Con la delibera del Consiglio dei Ministri del 5 settembre 1995 è stato adottato il progetto intersettoriale per la realizzazione della rete unitaria, che, come scrive l'Autorità, "costituisce momento essenziale del processo di ammodernamento dell'Amministrazione pubblica da tempo avviato in coerenza con gli obiettivi posti dal decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39".

La Rete unitaria si propone come strumento essenziale di interscambio dei dati tra i sistemi informativi di ciascuna amministrazione ove l'accesso ai dati ed alle procedure residenti nei sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni potrà avvenire nel rispetto della normativa in materia dei limiti di accesso, di segreto e di tutela della riservatezza.
Lo studio di fattibilità predisposto dall'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione prevede la realizzazione di un insieme di reti indipendenti, tali da assicurare l'indipendenza tecnologica ed organizzativa di ciascuna amministrazione.
L'obiettivo strategico consiste nel proporre al cittadino-utente la pubblica amministrazione come un centro unitario di erogazione di servizi, dotato di un proprio, unitario ed immenso patrimonio informativo.
La circolazione delle informazioni nell'ambito della rete unitaria dovrebbe consentire, tanto per fare un esempio, l'inoltro delle dichiarazioni dei redditi per via telematica, l'incrocio dei dati dell'anagrafe tributaria e l'attivazione dei rimborsi con l'emissione dei mandati di pagamento in tempi rapidissimi, utilizzando le connessioni telematiche tra intermediari (CAF, professionisti) e il ministero delle finanze.
Per i cittadini-utenti, soprattutto, sarà disponibile un sistema informativo integrato che consentirà di avere accesso ai documenti ad agli atti della pubblica amministrazione, in attuazione della legge 241 del 1990.

Il progetto, che dovrebbe avvicinare l'Italia ai Paesi più avanzati in questo campo come USA, Svezia e Finlandia, prevede la fornitura di tre diverse tipologie di servizi.
In primo luogo il servizio di trasporto collegherà tra loro le amministrazioni centrali dello Stato, gli enti pubblici non economici e le loro articolazioni sul territorio.
Il servizio di interoperabilità consentirà alle amministrazioni di scambiare informazioni e dati tra sistemi ed applicazioni non omogenee.
Infine, il servizio di cooperazione applicativa porterà a superare le differenze tecnologiche attualmente esistenti all'interno della pubblica amministrazione a causa delle discontinuità e del mancato coordinamento del processo di informatizzazione degli scorsi anni.
Ogni amministrazione sarà, infatti, in grado di mettere a disposizione di tutti i soggetti aventi diritto le proprie informazioni attraverso applicazioni omogenee, disponibili nell'ambito di una architettura di tipo cooperativo che, a Roma, potrà avvalersi di una rete metropolitana a larga banda per la trasmissione di fonìa e dati tra le sedi governative centrali.
Per la fornitura dei servizi e la necessaria assistenza alle amministrazioni interessate, la legge 127/97 (Bassanini-bis) ha istituito un Centro tecnico di assistenza, dotato di propria autonomia contabile ed organizzativa e strettamente collegato all'Autorità per l'informatica.
Anche il Parlamento, dunque, mostra di avere colto l'importanza del processo di informatizzazione della pubblica amministrazione come motore fondamentale del processo di rinnovamento.

Tra le importanti innovazioni rese possibili dall'approvazione della legge 59/97 e dall'approvazione della direttiva di Governo sulla rete unitaria, non si può ignorare il progetto per la gestione informatizzata del protocollo, per il quale L'AIPA ha recentemente ultimato lo studio di pre-fattibilità ed avviato le procedure per la fase operativa.
Si tratta di una realizzazione di straordinaria importanza nell'ambito del generale disegno di riforma della P.A. poiché, da un lato, esso comporta l'attuazione concreta del diritto di accesso ai documenti amministrativi (introdotto dalla L.241/90) e, dall'altro, pone le basi per l'avvio operativo del progetto intersettoriale di rete unitaria della pubblica amministrazione cui sopra s'è fatto cenno.
Una apposita commissione, formata presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha elaborato ed approvato uno schema di regolamento, destinato a sostituire il R.D. 25 gennaio 1900, n. 35 che ancora oggi disciplina la materia delle registrazioni dei documenti della pubblica amministrazione.
Il regolamento, ottenuto il parere favorevole del Consiglio di Stato, sta per essere definitivamente emanato.
L'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione ha - frattanto - provveduto a definire, in uno studio di pre-fattibilità, le linee guida del progetto, che si propone - in estrema sintesi - i seguenti obiettivi primari:

• razionalizzare, riorganizzare, ridistribuire, secondo criteri di maggiore efficienza e di riduzione dei costi, le immense risorse umane e materiali attualmente destinate alla gestione dei flussi di documenti nell'ambito della P.A. (lo studio realizzato dall'AIPA nel 1994 ha individuato, nella sola amministrazione centrale, oltre 10.000 unità organizzative dedicate alla gestione documentale, 70.000 uffici dipartimentali per la protocollazione degli atti, 50.000 ore/uomo spese per l'archiviazione e il reperimento degli atti con un costo stimato, comprensivo delle ore lavorative perse per la produzione e la ricerca di documenti amministrativi, di 10 mila miliardi annui);

• in particolare, trasformare il processo di registrazione degli atti e di archiviazione, attualmente considerati a bassa centralità organizzativa (con un numero elevato di addetti e a basso livello di automazione) in un processo ad alta centralità e ad elevato livello di automazione, trasformando gli uffici di protocollo, da strumenti di controllo burocratico, a uffici di servizio per il rapido reperimento e la condivisione delle risorse documentali;

• sostituire gradualmente, ma in tempi brevi, presso tutte le Amministrazioni pubbliche, il registro cartaceo di protocollo dei documenti con un sistema di archiviazione basato sulla digitalizzazione degli originali cartacei e, successivamente, sulla trasmissione per via telematica del documento informatico, così da consentire, a tutti gli interessati, il reperimento immediato e la disponibilità degli atti archiviati e dei documenti che a questi fanno riferimento;

• consentire la ricerca e lo scambio dei documenti nell'ambito della rete unitaria della pubblica amministrazione e l'accesso ai documenti amministrativi da parte dei cittadini attraverso le reti di comunicazione telematica;

• consentire alla pubblica amministrazione la trasmissione e lo scambio dei documenti informatici, nel loro formato nativo, attraverso la rete unitaria evitando duplicazioni e accumuli di inutili copie cartacee;

• trasformare progressivamente gli archivi cartacei della P.A. in sistemi informativi automatizzati ad alto livello di sicurezza ed affidabilità.

Questi obiettivi, già chiaramente individuati dall'articolo 3 del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n.39 (secondo cui "Gli atti amministrativi adottati da tutte le pubbliche amministrazioni sono di norma predisposti tramite i sistemi informativi automatizzati") sono oggi, col riconoscimento del valore legale attribuito, ad ogni effetto di legge, al documento informatico (art. 15, comma secondo, della L.15 marzo 1997, n.59), pienamente raggiungibili poiché sussistono attualmente tutte le condizioni giuridiche e tecnologiche.
E' peraltro necessario che l'apparato pubblico - nel suo complesso - sia in grado di sostituire rapidamente alla cultura dell'adempimento burocratico una nuova cultura, per così dire, "di servizio" o - se si preferisce - "cultura dei risultati".

Nella pubblica amministrazione, come nell'impresa privata, la qualità dei risultati si misura oggi con il grado di soddisfazione raggiunto dagli utenti, che, in questo caso, coincidono con i cittadini che accedono ai diversi servizi della pubblica amministrazione.
Sviluppare la cultura dei risultati significa, in ultima analisi, coniugare la responsabilità con la partecipazione, rendere pubblici gli obiettivi dell'azione della pubblica amministrazione e accettare di discuterne pubblicamente con gli utenti che ne sono destinatari.

* Magistrato addetto all'ufficio di Gabinetto dell’Autorità per l'informatica nella Pubblica Amministrazione