La lettera del presidente dell'AIPA
ai Ministri del tesoro e della funzione pubblica
28.03.01
Autorità per l'informatica
nella Pubblica Amministrazione
IL PRESIDENTE
Al Ministro del Tesoro, del Bilancio
e della Programmazione Economica
Via XX Settembre, 97
00187 Roma
Al Ministro per la Funzione Pubblica
Corso Vittorio Emanuele II, 116
00186 Roma
OGGETTO: Pacchetti applicativi "Office" prodotti dalla Microsoft.
Sul sito della rivista InterLex è stata pubblicata una lettera aperta,
indirizzata anche all'Autorità per l'informatica nella pubblica
amministrazione, nella quale viene rappresentata, per il settore pubblico, una
situazione definita di "soggezione informatica dello Stato italiano alla
Microsoft".
Al fine di offrire un contributo alla discussione provocata con la predetta
lettera, si ritiene utile far pervenire alcune riflessioni in merito alla
strategia seguita, in questi anni, dall'Autorità sulla questione prospettata.
A questo proposito, sembra doveroso premettere che l'AIPA, in totale
coerenza con i compiti assegnati dalla Legge istitutiva, sin dal momento in cui
ha iniziato ad operare (giugno del 1993), ha sempre perseguito l'obiettivo di
aumentare il livello di concorrenza nel mercato dell'informatica pubblica,
combattendo le pratiche ostative, che avevano a lungo caratterizzato gli anni
pregressi, connotate dal maggior favore accordato agli affidamenti in
concessione alle imprese a prevalente capitale pubblico.
Sono illuminanti, al riguardo, i dati statistici relativi alle modalità di
acquisizione di beni e servizi informatici da parte delle Amministrazioni nel
periodo successivo all'entrata in vigore del decreto legislativo n. 39/1993.
Nell'attività contrattuale si rileva, in particolare, tra il 1996 e il
1999, che la quota assegnata mediante il ricorso alla procedura negoziata
(trattativa privata) è passata, per gli Enti non economici nazionali, dall'85%
a meno del 52% dell'importo totale aggiudicato; per le Amministrazioni
centrali, la riduzione, pur se formalmente meno accentuata (dall'86% al 75%
circa), è altrettanto significativa. Infatti, se si esclude, dal computo, la
quota di spesa che le Amministrazioni centrali hanno assegnato in base ad un
rapporto di concessione, risulta, per il solo 1999, che l'utilizzo della
trattativa privata è stato pari al 45%. Parimenti eloquente è l'incremento
del ricorso alle procedure ristrette (appalto concorso e licitazione privata),
la cui quota, in termini di volume di spesa, rappresenta il 25% del totale (che
diventa, però, il 47% se si escludono le concessioni), con un aumento, quindi,
di oltre il 100% rispetto al 1996. Questo fenomeno, che è particolarmente
accentuato nel corso degli ultimi cinque anni, ha procurato, peraltro, come
risultato, il miglioramento, in generale, della capacità contrattuale delle
Amministrazioni e, quindi, consistenti recuperi di efficienza e di produttività
oltre a significativi risparmi.
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Sempre con riferimento alla strategia sopra delineata, particolare rilievo
assume l'iniziativa che ha portato alla separazione delle convenzioni per l'acquisizione
di personal computers da quelle dei prodotti software per ufficio, negli
acquisti avviati dalla CONSIP in adempimento dei compiti ad essa assegnati dal
Ministero del Tesoro in forza dell'art. 26 della legge n. 488/1999. In quella
occasione, l'Autorità ha, anche, avuto modo di affermare, con riferimento ai
prodotti "Microsoft Office", che "sono presenti sul mercato suite
alternative di prodotti per l'automazione d'ufficio che, in un meccanismo di
approvvigionamento di beni e servizi a carattere generale e ad adesione
obbligatoria per le Amministrazioni centrali, non possono essere esclusi".
L'Autorità ha, pertanto, concluso sostenendo che: "la salvaguardia della
par condicio di tutti i fornitori suggerisce che la CONSIP, considerato
il grande impatto tecnico ed economico che le convenzioni avranno sull'acquisizione
di beni e servizi standard nelle pubbliche amministrazioni, definisca
convenzioni con tutti i maggiori produttori di software di automazione d'ufficio.
Un diverso approccio comporterebbe una rischiosa forma di dipendenza da un unico
fornitore.".
Il riferimento all'art. 26 della legge n.488/1999 richiama alla memoria l'art.
44, comma 18, della legge finanziaria per il 1995 che, com'è noto fu
suggerito e fortemente voluto dall'Autorità per dare organicità agli
acquisti informatici della Pubblica Amministrazione, aumentandone il potere
contrattuale e razionalizzandone l'attività gestionale, con proficue ricadute
in termini di economicità, efficacia ed efficienza dell'azione
amministrativa.
Con questa disposizione, com'è noto, per cinque anni, l'Autorità ha
indetto gare e concluso contratti a tutto favore delle Amministrazioni, che
hanno risparmiato sui costi di funzionamento e sui prezzi corrisposti per gli
acquisti, ottenendo quei servizi che ora vengono assicurati dall'azione della
CONSIP. L'abrogazione (implicita) dell'originario art. 44, avvenuta con il
citato art. 26, non è che il segno dell'evoluzione di una strategia, da
sempre perseguita dall'Autorità, nel settore degli acquisti dell'I.T., per
liberare le Amministrazioni dalla dipendenza da un ristretto numero di
fornitori.
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Quanto, poi, al riferimento, specifico, agli oneri che le amministrazioni
pubbliche sostengono quando procedono all'acquisto del pacchetto Microsoft
Office, non può negarsi che la situazione del settore pubblico è estremamente
variegata e, nello scenario complessivo, non è da escludere che alle piccole
amministrazioni locali possano essere stati effettivamente praticati i prezzi di
listino menzionati nella lettera in questione. Ma, per quanto riguarda la
Pubblica Amministrazione centrale, è da evidenziare che, sia in sede di parere,
che in risposta a quesiti specifici delle singole Amministrazioni, l'Autorità,
per ottenere migliori condizioni di mercato, ha sempre suggerito alle stesse di
non accontentarsi dell'applicazione dei listini più favorevoli (accordi con
il produttore per il settore pubblico, i cosiddetti listini GOL, Government Open
Licence, nelle forme di maggiore o minore convenienza in funzione del numero di
licenze da acquisire) ma di esperire, anche, procedure concorsuali che
coinvolgessero direttamente i distributori. Questo ha consentito di ottenere un'ulteriore
riduzione del prezzo: infatti, in occasione dell'acquisto di un numero
rilevante di licenze, le Amministrazioni centrali e gli Enti nazionali hanno
potuto, spesso, concordare con i fornitori condizioni economiche particolarmente
vantaggiose, ottenendo che venisse praticato un prezzo pari ad un terzo di
quello esposto sul listino. Anche questo risultato, per restare ai prodotti
Microsoft, non è stato occasionale, ma frutto di una tenace azione, svolta dall'Autorità,
per ottenere da quella Azienda, se del caso anche attraverso la stipula di un'apposita
Convenzione, le condizioni di miglior favore praticate.
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Ma, al di la del compiacimento per questo lusinghiero risultato, resta il
fatto che la diffusione, così rilevante, dei prodotti Microsoft Office nell'ambito
della Pubblica Amministrazione non è che il riflesso, in un particolare
settore, di ciò che avviene in tutto il mercato dei prodotti d'ufficio, sia
nazionale che internazionale. Questa considerazione, però, non deve far
dimenticare che il settore della Pubblica Amministrazione, superando una logica
di convenienza economica ed operativa, di breve e medio periodo, deve ricercare
altre soluzioni, per evitare i rischi dell'unicità del fornitore. La
dipendenza dalle sue politiche commerciali, infatti, può determinare
lievitazione dei costi, per una tipologia di sistemi che deve, ormai, essere
considerata mission critical, così come i più tradizionali sistemi
applicativi collegati al core business delle amministrazioni.
In conclusione, può dirsi che l'affermazione di alternative ai prodotti
Microsoft dipenderà fortemente da due fattori: la definizione e l'accettazione
di standard non proprietari per le diverse tipologie di documenti (ad esempio
basati su XML) e l'applicazione diffusa dell'approccio open source,
non solo per il software di base e di sistema, ma anche per le funzionalità
applicative.
È per questo che l'Autorità, di recente, ha stipulato, con la Scuola S.
Anna di Pisa, un accordo di collaborazione volto ad approfondire proprio gli
aspetti connessi a questo specifico tema. I prodotti delle attività che
deriveranno dall'avviata collaborazione verranno resi pubblici secondo una
logica di libero utilizzo, senza diritti di licenza o di opera dell'ingegno,
seguita dall'Autorità in questo specifico settore.
(Guido M. Rey) |