Il conto alla rovescia è agli sgoccioli: esattamente tra sei settimane, il 1. gennaio 2004, dovranno essere attuate le disposizioni del Capo IV del DPR 445/2000 (testo unico sulla documentazione amministrativa, brevemente TUDA), che riguardano la gestione informatica dei documenti delle pubbliche amministrazioni. Sono venti articoli (dal 50 al 70) che affrontano ogni aspetto della vita del documento amministrativo, dal momento in cui viene prodotto o acquisito da un ufficio fino alla sua archiviazione (o conservazione) definitiva.

L'approssimarsi della scadenza, secondo la migliore tradizione italica, vede ancora molti uffici impreparati e una percezione ancora non del tutto chiara di diversi aspetti dell'innovazione da parte di non pochi "addetti ai lavori". Lo testimoniano diversi messaggi che giungono in questi giorni a InterLex con richieste di soccorso che è molto difficile soddisfare, perché il progetto costituisce un esempio della complessità che caratterizza le organizzazioni del nostro tempo e la sua realizzazione è una sfida. Cerchiamo almeno di fare il punto della situazione.

La norma-chiave è il terzo comma dell'art. 50 del TUDA:
Le pubbliche amministrazioni provvedono entro il 1° gennaio 2004 a realizzare o revisionare sistemi informativi automatizzati finalizzati alla gestione del protocollo informatico e dei procedimenti amministrativi in conformità alle disposizioni del presente testo unico ed alle disposizioni di legge sulla tutela della riservatezza dei dati personali, nonché dell'articolo 15, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59 e dei relativi regolamenti di attuazione. 

"Sistemi informativi automatizzati finalizzati alla gestione del protocollo informatico e dei procedimenti amministrativi": che significa, nei fatti, questa contorta formulazione? Significa che entro la scadenza prevista le pubbliche amministrazioni interessate dovrebbero avere "pronti" i sistemi informativi necessari alla completa trattazione digitale delle pratiche. Questo però presuppone che le pratiche stesse siano in formato digitale, ma in molti casi non lo sono ancora. Dunque i sistemi devono essere "pronti", anche se ciò non significa necessariamente che debbano essere usati in ogni caso.

Un punto molto importante che si deve tenere presente è che il protocollo è solo una parte - essenziale - dell'intero procedimento amministrativo, una sorta di "libro di bordo" che accompagna il procedimento da un ufficio all'altro. E' evidente che la sua efficacia è tanto più forte quanto più alto è il livello di digitalizzazione dell'intero procedimento, e in particolare della documentazione.
In sostanza il protocollo informatico non può essere considerato separato dagli altri aspetti della digitalizzazione del procedimento amministrativo, in particolare da quelli che vanno sotto le definizioni di "gestione informatica dei documenti" (art. 52 del TUDA), alle funzioni di accesso ai documenti e alle informazioni (art. 58 e seguenti), passando per la "gestione dei flussi documentali" (art. 64 e seguenti), fino alla gestione degli archivi dei procedimenti conclusi (art. 67 e seguenti).

Il tutto comporta, è ovvio,  la trasmissione dei documenti per posta elettronica. Che deve essere "certificata" (vedi le Linee guida del servizio di trasmissione di documenti informatici mediante posta elettronica certificata). Per tutte queste funzioni, naturalmente, ci sono le indispensabili regole tecniche. Così, dalla normativa specifica sul protocollo informatico si passa a quella sulla firma digitale, alle disposizioni sull'archiviazione ottica, sulla sicurezza e infine, ma non ultime, a quelle sulla protezione dei dati personali. Il testo unico non è più "unico" e l'intero quadro normativo appare piuttosto frammentato e difficile da comprendere in una chiara visione d'insieme.

Si devono aggiungere, ancora, le disposizioni del Ministro per l'innovazione, come la direttiva del 9 dicembre 2002 "sulla trasparenza dell'azione amministrativa e gestione elettronica dei flussi documentali" e il decreto del 14 ottobre 2003 sulle "linee guida per l'adozione del protocollo informatico e per il trattamento dei procedimenti amministrativi.
Questi documenti non aggiungono nulla di sostanziale al quadro normativo preesistente, ma cercano di chiarirlo e renderlo attuabile. Tuttavia è molto difficile fare previsioni sul tempo che dovrà passare prima che si possa compiere la transizione effettiva dalla "amministrazione di carta" a quella digitale, al di là delle scadenze formali e dei risultati non trascurabili che sono stati conseguiti negli ultimi anni.

C'è un aspetto essenziale da considerare: il sistema potrà funzionare solo quando tutta la "filiera" sarà attiva, cioè quando un procedimento potrà nascere e vivere in formato digitale in tutto il suo percorso . E' sufficiente che una "stazione" sia ancora legata alla procedura cartacea per far inceppare il sistema.
E poi non basta "realizzare o revisionare" i sistemi. Occorre "revisionare" buona parte della cultura della burocrazia, ancora fatalmente legata alla visione della carta e del faldone, nonostante la massiccia diffusione degli strumenti informatici.
Ne è un chiaro esempio la persistente abitudine di diffondere i documenti delle pubbliche amministrazioni in formato PDF, perché - si afferma - riproduce esattamente il documento cartaceo. Ma quello che conta è l'informazione, non la sua rappresentazione grafica!

Il PDF, un formato "culturalmente" sbagliato, perché estende al mezzo digitale la rigidità del documento di carta. La pagina che state leggendo è un perfetto esempio di questa affermazione: dei documenti in formato HTML è stato facile inserire citazioni o link a specifiche informazioni, mentre quelli in PDF possono essere richiamati solo nella loro interezza, con i relativi lunghi tempi e alti costi di acquisizione per chi non dispone di un collegamento a larga banda.

La rappresentazione in PDF o la "fotografia" in TIF sono necessarie solo per la conservazione e la gestione informatica di documenti nati su carta, e quindi per tutto il materiale prodotto "prima della rivoluzione". Il grande punto di forza del documento informatico "lavorabile" è la flessibilità, mentre l'inalterabilità del contenuto è assicurata dalla firma digitale o dai "contrassegni" digitali (quelli che vanno sotto l'errata e confusionaria definizione di "firme elettroniche" nell'attuale contesto normativo).

In tutto questo rimangono questioni che non sembrano ancora risolte in modo soddisfacente, come il problema tecnico che riguarda l'apposizione e la verifica di firme o contrassegni su specifiche sezioni dei documenti o l'aggiunta di altre informazioni da validare mantenendo una facile verificabilità delle validazioni parziali o precedenti.
Il sistema, nel suo insieme, appare ben congegnato ed efficiente. Ma per funzionare, per essere efficace, richiede un intreccio di funzioni, soluzioni tecniche e normative, oltre che di competenze che non appaiono abbastanza diffuse.

E' stata escogitata una soluzione brillante almeno per quanto riguarda gli aspetti applicativi: l'affidamento dei servizi in outsourcing a strutture selezionate e certificate (vedi il documento del CNIPA Protocollo informatico: un nuovo approccio per la fornitura dei servizi alle amministrazioni). La relativa gara è "in corso di espletamento" e quindi dovranno passare molti mesi prima che i servizi siano effettivamente disponibili e vadano a regime. Il che significa un sostanziale differimento della scadenza del 1. gennaio 2004.
Comunque le linee guida per l'adozione del protocollo informatico e per il trattamento informatico dei procedimenti amministrativi del ministro Stanca danno un quadro esauriente dei problemi sul tappeto.

E pure fra tante difficoltà e perplessità si deve concludere con una nota di cauto e paziente ottimismo: di passi avanti ne sono stati fatti molti, da quella visionaria prescrizione dell'art. 21 del DPR 513/97:
Entro il 31 dicembre 1998 le pubbliche amministrazioni dispongono per la tenuta del protocollo amministrativo e per la gestione dei documenti con procedura informatica al fine di consentire il reperimento immediato, la disponibilità degli atti archiviati e l'accesso ai documenti amministrativi per via telematica tra pubbliche amministrazioni e tra queste ed i soggetti privati aventi diritto.
In fondo sono stati necessari cinque anni per passare dall'utopia alla fattibilità. Considerando la situazione di partenza non è un cattivo risultato.