I. Il riordino sistematico della disciplina, attualmente eterogenea e frammentaria, concernente le Autorità amministrative indipendenti costituisce un'esigenza su cui si riscontra un generale consenso. Ed appare urgente e indifferibile un intervento del legislatore rivolto a ridisegnare il settore, delineando un quadro organico e razionale.
La relazione del rappresentante del Ministro della Funzione Pubblica, si palesa orientata verso tale traguardo, e traccia le linee prospettiche del progetto legislativo. Esso presenta, anzitutto, due pregi fondamentali:
1) l'inquadramento di tutte le Autorità, degne di tale nome, in un sistema, dotato di fattori basilari, di principi strutturali e funzionali, di elementi unificanti;
2) l'aver "sollevato" tutta la vicenda delle Autorità da una dimensione strettamente nazionale a un livello anche sovranazionale (soprattutto inerente alla Unione europea). In tale visuale le Autorità si snodano in un ordinamento binario, a due livelli, tra di loro integrantisi e coordinati, riconnessi sia alle fonti di diritto comunitario sia a quelle di diritto nazionale.

II. Inoltre va notato come il "progetto" della Funzione Pubblica rappresenti un momento costruttivo, poiché esso supera la visione meramente congiunturale della nascita delle varie istituzioni indipendenti e le colloca nella linea di sviluppo dell'ordinamento giuridico, nel mutamento progressivo dell'apparato pubblico, divenuto sempre più polimorfico e policentrico, con sempre maggiore vocazione al pluralismo istituzionale.
Sicchè il ciclo generatore di organismi inconsueti per il nostro sistema tradizionale rappresenta anche un modo di riorganizzazione di una amministrazione pubblica bisognevole di nuovi modelli istituzionali e di forti coefficienti di ammodernamento. Cioè non siamo più di fronte a una singolarità organizzativa, ma ad un nuovo metodo di formule e di equilibri nell'articolazione del sistema pubblico.

III. Un fattore qualificante e preminente, che rappresenta il quid proprium delle Autorità (particolarmente di quelle preposte alla tutela di diritti garantiti costituzionalmente), consiste nella funzione di garanzia che esse esplicano.
A mio avviso è questo il primo fattore innovativo.
Secondo una recente elaborazione dottrinale (Cassese), l'ordinamento giuridico, nella sua crescente linea evolutiva, ha generato non solo nuove situazioni soggettive, nuove figure soggettive, ma anche nuove funzioni. Per cui accanto alle tre funzioni tradizionali (legislativa, esecutiva, giudiziaria) sta emergendo, in maniera sempre più visibile, una quarta funzione: quella di garanzia.
La giurisprudenza aveva già avvertito, in tempi recenti, l'emergere della nuova funzione. In sentenze del 1991 e del 1995 la Corte costituzionale italiana aveva rilevato, in relazione a talune Autorità, che "si è in presenza di un delicato compito di garanzia in riferimento a fondamentali esigenze di portata generale. Le attribuzioni dell'Autorità non sostituiscono né surrogano alcuna competenza di amministrazione attiva o di controllo; esse esprimono una funzione di garanzia in ragione della quale è configurata l'indipendenza dell'organo".
E, particolarmente, la funzione di garanzia emerge con tutta consistenza nella normativa comunitaria "in materia di interessi legati alla tutela e allo sviluppo della persona".
L'ordinamento comunitario adotta sul piano della tutela un modello affidato ad Autorità estranee al corpo giurisdizionale, avendo consapevolezza che l'organo prescelto, proprio in quanto dotato di autonomia e di più snelli poteri di indagine, appare idoneo a conseguire quei risultati di rapido controllo e sanzione che la materia richiede.
Le direttive europee concernenti la protezione dei dati personali, o quella della libertà di concorrenza e di mercato, e la tutela della manifestazione del pensiero (attraverso l'attività mediatica) hanno quale loro punto-cardine l'affidamento di una nuova funzione (di garanzia), attraverso modelli del tutto inediti negli ordinamenti tradizionali.
E il concetto della garanzia assume particolare consistenza nella Carta dei diritti fondamentali dell'UE (la Carta di Nizza), nella quale tutte le libertà fondamentali dei cittadini, enumerate con massima precisione, si rispecchiano in un'enunciazione letterale che mette capo alla garanzia.
Già il Consiglio costituzionale francese ebbe a notare che la salvaguardia dei cosiddetti settori sensibili si realizza mediante una loro tutela, né propriamente amministrativa né giudiziale, bensì in forme più continuative di quella giudiziaria e che, però, vanno sottratte alle variabili degli indirizzi politico-amministrativi.

IV. Per quel che riguarda specificamente l'ordinamento italiano, meritano di essere condivise le riflessioni contenute nel documento conclusivo dell'indagine conoscitiva sulle Autorità indipendenti, svolta dalla Commissione Affari costituzionali della Camera dei Deputati, nella decorsa legislatura: "Nel nostro Paese il fenomeno sembra essersi sviluppato in funzione di specifiche fattispecie, in assenza di un disegno strategico, ma anche in relazione all'affermarsi di problemi tipici di società avanzate. In altri termini sono giunte a maturazione in Italia situazioni che, anni prima, avevano già interessato i Paesi maggiormente sviluppati e di fronte alle quali si è cercato di trovare risposte istituzionali adeguate, che sono però apparse ancorate a specifiche contingenze politiche".
Tuttavia, malgrado la eterogeneità delle formule realizzate, è possibile individuare criteri e funzioni fra loro assimilabili, delineando una prima, e approssimativa, "tipologia": da un lato le Autorità di garanzia, dall'altro quelle di mera regolazione di settori sensibili. Nella prima categoria rientrano le Autorità destinatarie delle funzioni più importanti (tutela di diritti costituzionalmente garantiti), quali l'antitrust, le comunicazioni, la privacy. Nella seconda categoria si ricomprendono organismi dotati di autonomia di funzioni, legata all'esigenza di sottrarre al circuito governativo l'assolvimento di funzioni inerenti a importanti settori economico-sociali (ad es. l'Autorità per i servizi di pubblica utilità, l'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, etc.).

V. La scelta di affidare ad organismi dotati di particolare autonomia l'assolvimento di funzioni relative a importanti settori, sottraendoli al circuito governativo, si è esplicata attraverso tre cicli, temporalmente molto ravvicinati:
a) la prima fase annovera l'istituzione della CONSOB (L. 214/1974) e dell'ISVAP (L. 576/1982), rispondendo in tal modo ad esigenze settoriali di controllo pubblico di determinate attività private in un periodo di espansione e integrazione dei mercati. Sono le Autorità di "prima generazione";
b) nella seconda fase vengono in rilievo, per la prima volta, le Autorità di garanzia di diritti fondamentali: il Garante dell'editoria (L. 416/1981), poi trasformato in Garante per la radiodiffusione e l'editoria (L. 223/1990), e l'Autorità garante della concorrenza e del mercato (L. 287/1990);
c) a partire dagli anni '90 si apre il terzo ciclo (Autorità di terza generazione): l'Autorità per l'informatica nella P.A. (d.lg. 39 del 12 febbraio 1993), la Commissione sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali (L. 149/1990), l'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici (L. 109/1994), l'Autorità per i servizi di pubblica utilità (L. 481/1995), il Garante per la protezione dei dati personali (L. 675/1996), l'Autorità garante delle comunicazioni (L. 249/1997).
A tale proliferazione non è estraneo il progressivo estendersi dell'incidenza della normativa comunitaria, che rende pressante la necessità di adeguare l'ordinamento nazionale, anche sotto il profilo degli strumenti operativi, ai principi elaborati in sede di Unione europea.
Lo scenario complesso di tali organismi viene caratterizzato, con efficace formula definitoria, da Alberto Predieri come "l'erompere delle Autorità indipendenti".

VI. La non riconducibilità degli organismi, di cui trattasi, ad un tipo basilare unico comincia a porre in risalto (sul finire degli anni '90) l'esigenza di un intervento legislativo inteso a delineare una legge-quadro, capace di individuare e fissare alcuni fattori unificanti, sia dell'ambito strutturale sia di quello funzionale delle Autorità.
Un primo segno di tale orientamento si rinviene nella proposta della Commissione bicamerale per le riforme istituzionali, la quale si limitava a configurare le Autorità indipendenti, nelle loro funzioni di garanzia o di vigilanza, come organi di rilevanza costituzionale (al pari del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti), ma rimetteva all'intervento del legislatore ordinario il compito di stabilire le condizioni di indipendenza, la durata del mandato, i requisiti di eleggibilità.
Quasi subito dopo l'esaurirsi dei lavori della bicamerale, la Commissione Affari costituzionali della Camera dei Deputati ha svolto un'accurata indagine conoscitiva. La quale nel documento conclusivo sottolineava l'esigenza di una "disciplina generale" delle Autorità indipendenti, indicandone i tratti essenziali, i profili problematici e le prospettive di riordino.
Con la nuova legislatura l'esigenza di un intervento legislativo inteso a tracciare i fattori unificanti entro il perimetro dell'"arcipelago" degli organismi indipendenti ha assunto un forte rilievo. La commissione istituita dal Ministro della Funzione pubblica on. Franco Frattini prelude alla formazione di un progetto legislativo idoneo a risolvere il complesso problema mediante un quadro organico e sistematico di regole.
La delineazione di una "cornice unitaria" non significa appiattimento delle peculiarità di ciascun organismo in relazione ai compiti ad esso affidati.
La serie di elementi da ricondurre a linee omogenee è così riassumibile: la collocazione delle Autorità nell'ordinamento, i poteri normativi, i rapporti con i tre poteri dello Stato, le garanzie dei procedimenti, i profili organizzativi, i criteri di nomina e di composizione, lo status giuridico ed economico del personale.
E in tal modo assume concretezza la prospettiva dell'indifferibile intervento legislativo rivolto a ridefinire i fattori caratterizzanti delle Autorità, a individuare in maniera esaustiva gli interessi meritevoli di essere tutelati da tali istituzioni, a delineare il quadro organico delle strutture e delle funzioni.

VII. Un ulteriore profilo, di preminente rilevanza, va posto in risalto. Non va confuso il fattore caratterizzante delle Autorità, cioè la indipendenza, con la separatezza, con l'isolazionismo.
Le Autorità, (soprattutto quelle di garanzia) non sono avulse dall'ordinamento generale, non sono delle "monadi leibniziane" senza contatti col sistema generale. Ma vi sono, invece, punti di raccordo fra l'ordinamento settoriale e l'ordinamento generale.
In un recente elaborato dottrinale (P.Bilancia), è stato dato rilievo al fattore della partecipazione delle Autorità di garanzia al circuito rappresentativo del Paese (Parlamento, Governo). Cioè "vanno considerate come facenti parte della fenomenologia della produzione del diritto tutte quelle attività poste in essere dalle Autorità indipendenti, che conferiscono ad esse un ruolo propositivo o consultivo che si esplica non solo in pareri, ma anche in proposte, segnalazioni al Parlamento o al Governo e che configurano una loro partecipazione alla formazione di interventi legislativi e soprattutto di regolamenti governativi.
Ad es. l'Antitrust è in condizioni di segnalare o dare pareri al Parlamento e al Governo sulle restrizioni all'ingresso dei soggetti nel mercato; e il Garante per la protezione dei dati personali è in condizioni di segnalare al Governo l'opportunità di provvedimenti normativi richiesti dalla evoluzione del settore e, soprattutto, il suo parere è obbligatorio in tutti i casi di elaborazione, da parte degli organi governativi, di norme regolamentari aventi, comunque, incidenza sulla disciplina della privacy.
E inoltre sono molti i nessi di collegamento fra talune Autorità particolarmente rilevanti (Garante dei dati personali, Commissione Antitrust, Garante per le comunicazioni) e le istituzioni europee.
Basti pensare al Comitato dei Garanti preposti alla protezione dei dati personali in sede europea, che rappresenta un organismo di collaborazione fra i Garanti di tutti i Paesi aderenti all'Unione europea.
Né è da escludere un punto di raccordo fra le Autorità garanti e il Parlamento. Già il documento conclusivo dell'indagine conoscitiva della Commissione affari costituzionali della Camera dei Deputati (29 marzo 2000), ebbe a sottolineare la possibilità di disciplinare le udienze conoscitive che coinvolgono le Autorità; di prevedere forme di consultazione su attivazione della Commissione; di dare risalto alle relazioni, ai pareri ed alle segnalazioni trasmesse dalle Autorità.
E soggiungeva che "in ordine alla problematica di carattere generale, andrebbe valorizzata la vocazione "generalista" del Parlamento in costruttiva dialettica con la tendenziale vocazione monista delle singole Autorità".
Conclusivamente, dalla rilevanza dei molteplici fattori su delineati, emerge una prospettiva di evoluzione e di sviluppo "ordinato" delle Autorità indipendenti.