Direttiva del Presidente
del Consiglio dei Ministri 28 ottobre 1999
Gestione informatica dei flussi documentali nelle pubbliche
amministrazioni
(G.U. n. 290, 11 dicembre 1999,
Serie Generale)
IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Visto l'art. 5, comma 2, lettera e), della legge
23 agosto 1988, n. 400;
Visto l'art. 3, comma 1, lettera b), della legge
14 gennaio 1994, n. 20;
Visto il decreto legislativo 12 febbraio 1993, n.
39; Vista la legge 15 marzo 1997, n. 59;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica
10 novembre 1997, n. 513, con cui è stato emanato il "Regolamento recante
criteri e modalità per la formazione, l'archiviazione e la trasmissione di
documenti con strumenti informatici e telematici, a norma dell'art. 15, comma 2,
della legge 15 marzo 1997, n. 59";
Visto il decreto del Presidente della Repubblica
20 ottobre 1998, n. 428, recante "Regolamento per la tenuta del protocollo
amministrativo con procedura informatica";
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 8 febbraio 1999, recante le "Regole tecniche per la formazione, la
trasmissione, la conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la
validazione, anche temporale, dei documenti informatici ai sensi dell'art. 3,
comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997, n. 513;
Considerata la necessità di impartire direttive
alle pubbliche amministrazioni per favorire l'attuazione del decreto del
Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 428, e per incentivare
l'utilizzo delle tecnologie dirette a realizzare la gestione informatica dei
flussi documentali nelle pubbliche amministrazioni;
Emana
la seguente direttiva in materia di gestione
informatica dei flussi documentali nelle pubbliche amministrazioni:
1.
Premessa
Nel processo di generale e continua
trasformazione delle pubbliche amministrazioni, l'innovazione tecnologica
rappresenta un fattore di sviluppo e di razionalizzazione, oltre che di
contenimento dei costi di funzionamento e di miglioramento dei servizi resi al
cittadino-utente.
Perché tale cambiamento produca risultati effettivi è, tuttavia,
indispensabile, da un lato, disporre di infrastrutture evolute, dall'altro,
realizzare un'efficace azione di coordinamento, sia sul piano
amministrativo-organizzativo che su quello tecnico-informatico, anche mediante
l'adozione di direttive ed indirizzi in materia e di regole tecniche comuni ed
aggiornate.
Occorre, inoltre, un ulteriore sforzo organizzativo, professionale e culturale
che consenta di passare dalla concezione tradizionale di sistema informatico a
quella di sistema informativo, consistente in un flusso di informazioni continuo
e pluridirezionale, finalizzato a fornire il supporto conoscitivo alle attività
decisionali.
Allorché, difatti, la gestione dell'insieme dei flussi informativi e, in
particolare, documentali, viene affidata alla tecnologia informatica e
telematica, questa non si presenta più quale mero strumento tecnico di
automazione delle attività di ufficio (office automation) ma come vera e
propria risorsa strategica, necessaria per la migliore efficacia delle politiche
della singola amministrazione. In questa prospettiva, i sistemi di protocollo
informatico, nella loro versione più evoluta, comprendono talune funzioni
innovative per la pubblica amministrazione. Oltre alla possibilità di
protocollare i tradizionali documenti cartacei, è possibile anche: protocollare
documenti elettronici; collegare direttamente al sistema di protocollo il
sistema di archiviazione e conservazione dei documenti; garantire forme più
efficaci di accesso agli atti amministrativi; fornire elementi utili ai fini
delle attività di controllo di gestione; sperimentare applicazioni elettroniche
della gestione dei flussi documentali (workflow) e del telelavoro.
La gestione elettronica dei flussi documentali nell'ambito delle pubbliche
amministrazioni risulta così finalizzata - oltre che al potenziamento dei
supporti conoscitivi - al miglioramento dei servizi, alla trasparenza
dell'azione amministrativa e al contenimento dei costi, secondo criteri di
economicità, efficacia e pubblicità dell'azione amministrativa.
2.
Quadro normativo e tecnico
Nel periodo 1997-1999 è stata condotta un'azione
coordinata di interventi che definiscono il quadro normativo e tecnico del nuovo
sistema di gestione elettronica delle attività amministrative:
l'art. 15, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59, che prevede che gli atti,
dati e documenti, formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con
strumenti informatici e telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme
nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono
validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge;
il decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997, n. 513,
"Regolamento recante criteri e modalità per la formazione, l'archiviazione
e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici, a norma
dell'art. 15, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59";
l'art. 4 della legge 16 giugno 1998, n. 191, e il relativo regolamento emanato
con decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 70, in materia di
telelavoro nelle pubbliche amministrazioni;
la delibera dell'AIPA del 30 luglio 1998, n. 24, che definisce le regole
tecniche sull'archiviazione ottica;
il decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 428, recante
"Regolamento per la tenuta del protocollo amministrativo con procedura
informatica", che fissa criteri e modalità per la gestione elettronica dei
documenti, consente la interoperabilità tra le amministrazioni pubbliche e
l'accesso esterno al sistema documentario, compatibilmente con le norme sulla
tutela dei dati personali;
il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 febbraio 1999, recante le
"Regole tecniche per la formazione, la trasmissione, la conservazione, la
duplicazione, la riproduzione e la validazione, anche temporale, dei documenti
informatici ai sensi dell'art. 3, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica 10 novembre 1997, n. 513";
la circolare dell'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione
(AIPA) 26 luglio 1999, n. 22, che detta le modalità per presentare le domande
di iscrizione nell'elenco pubblico dei certificatori;
Il quadro normativo e tecnico sarà completato - a norma dell'art. 4, comma 4,
del decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 428 - con
l'imminente emanazione delle regole e criteri relativi alle operazioni di
registrazione di protocollo.
3.
Coordinamento amministrativo e tecnico
Il coordinamento delle iniziative - sia
all'interno dell'amministrazione, sia tra le diverse amministrazioni -
costituisce, senza dubbio, un fattore critico di successo del processo di
innovazione in atto.
E' necessario, pertanto, che ciascuna amministrazione individui strutture di
coordinamento esistenti o istituisca specifiche strutture o gruppi di lavoro cui
affidare l'attuazione della normativa indicata, con particolare riferimento allo
sviluppo di sistemi di protocollo e di gestione informatica dei documenti. La
piena responsabilità e sensibilità da parte degli organi di vertice delle
amministrazioni è indispensabile per l'attuazione di soluzioni che incideranno
anche profondamente sul tessuto organizzativo.
A tal fine è necessario, in sede di definizione delle priorità e degli
obiettivi ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, che si proceda da parte degli organi di direzione politica
ad attribuire alle sopra indicate strutture, specifici obiettivi finalizzati
all'attuazione della presente direttiva. I risultati ottenuti nell'esecuzione
dei progetti relativi a detti obiettivi saranno valutati ai fini della
corresponsione delle indennità di risultato.
Tra i compiti da affidare alle strutture di coordinamento o ai gruppi di lavoro
dovranno essere inclusi i seguenti:
indicazione dei principali interventi di trasformazione organizzativa da
introdurre ai fini dell'automazione della gestione documentale (individuazione
delle grandi aree organizzative omogenee;
costituzione dei servizi per la tenuta del protocollo informatico e la gestione
dei flussi documentali e degli archivi; individuazione delle risorse umane da
qualificare ai fini dell'automazione della gestione documentaria);
elaborazione di piani integrati e coordinati di classificazione e conservazione
che assicurino il rispetto di criteri uniformi per ciascuna amministrazione e
definizione dei costi di realizzazione e dei benefici organizzativi e operativi
che derivano dall'attuazione del nuovo sistema di gestione elettronica dei
documenti; elaborazione di programmi di gestione del cambiamento organizzativo a
supporto dell'innovazione tecnologica;
definizione di sistemi di monitoraggio specifico volti alla verifica dello stato
di attuazione dei progetti e alla valutazione dei risultati ottenuti in termini
di contenimento dei costi e di aumento dell'efficienza e dell'efficacia
dell'azione amministrativa.
Ai fini dell'attuazione della presente direttiva e per il coordinamento delle
conseguenti iniziative, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri è
istituito un apposito organismo, denominato "Comitato per l'innovazione
tecnologica nelle procedure amministrative" con i seguenti compiti:
assicurare pieno coordinamento per l'attuazione delle iniziative oggetto della
presente direttiva, anche mediante l'adozione di indirizzi e criteri guida
destinati alle strutture di coordinamento individuate presso ciascuna
amministrazione; dare impulso alle attività progettuali e organizzative
necessarie; diffondere informazioni e documentazione sulle esperienze più
significative; svolgere attività di monitoraggio sui progetti già realizzati o
in corso di realizzazione. Il comitato sarà composto da rappresentanti della
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Segretariato generale, del Dipartimento
per la funzione pubblica, dell'AIPA, del Ministero dei beni e delle attività
culturali e della Conferenza unificata.
4.
Adempimenti delle amministrazioni
L'attuazione dell'iniziativa presuppone che le
amministrazioni, oltre a predisporre le opportune risorse tecnologiche, avviino
cambiamenti di natura strutturale e organizzativa, che includono:
l'individuazione e la nomina tra i dirigenti e i funzionari in organico di un
responsabile del protocollo informatico, ai sensi dell'art. 12, comma 2, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 428 del 1998, in possesso di idonei
requisiti professionali o di professionalità tecnico-archivistica e,
naturalmente, di un'adeguata sensibilità all'utilizzo delle tecnologie
informatiche;
l'individuazione - prevista dall'art. 2, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 428 del 1998, citato - delle grandi aree organizzative
omogenee nel cui ambito operi un unico sistema di protocollo;
la costituzione, prevista dall'art. 12 del medesimo decreto, di una specifica
struttura per la gestione del protocollo informatico (il "Servizio per la
tenuta del protocollo informatico e la gestione dei flussi documentali e degli
archivi");
l'attivazione di un capillare programma di sensibilizzazione e di formazione,
che in questo contesto assume un rilevante significato culturale.
Le amministrazioni sono quindi chiamate a intervenire direttamente nella fase
attuativa del decreto del Presidente della Repubblica n. 428 del 1998 per lo
sviluppo del "governo elettronico" nelle pubbliche amministrazioni,
anche nella prospettiva del loro effettivo ingresso nella rete unitaria delle
pubbliche amministrazioni.
Il raggiungimento degli obiettivi indicati dipende, innanzi tutto, dalla
capacità di progettare in ciascuna amministrazione un vero e proprio programma
di interventi di natura organizzativa e tecnologica, correttamente dimensionato
alle effettive esigenze operative.
5.
La definizione delle grandi aree organizzative omogenee
Per la corretta determinazione delle aree di cui
all'art. 2, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 428 del 1998
è necessario individuare settori dell'amministrazione che, per tipologia di
mandato istituzionale, di funzione amministrativa perseguita, di obiettivi e di
attività svolta, presentino esigenze di gestione della documentazione
tendenzialmente omogenee.
Ciascuna amministrazione valuterà la rispondenza delle strutture esistenti ai
criteri di omogeneità da utilizzare ai fini dell'individuazione delle aree.
Gli uffici periferici dello Stato e gli enti locali potranno prevedere un'unica
area, salvo casi di particolare complessità organizzativa. In questo modo è
possibile arrivare all'attesa diminuzione e semplificazione dell'insieme dei
sistemi di protocollo oggi esistenti.
Poiché le varie aree non dovranno essere considerate come aree chiuse sarà
necessario definire possibilità e modalità di accesso ai sistemi da parte di
utenti esterni, nonché le possibili interazioni tra i sistemi informatici di
protocollo e di gestione documentale di aree diverse.
Nei casi in cui un'amministrazione individui al proprio interno diverse aree per
la gestione dei flussi documentali, occorre prevedere la possibilità non solo
di accedere da ciascuna area a più sistemi di protocollo ma anche di adottare
forme di cooperazione tra sistemi, allo scopo di fornire alle varie unità
organizzative una visione integrata.
6.
Principi base in materia di classificazione e fascicolazione dei documenti
La definizione e l'applicazione di sistemi di
classificazione di archivio - a cura delle singole amministrazioni -
rappresentano il presupposto indispensabile per la realizzazione e lo sviluppo
dei sistemi di gestione informatica dei flussi documentali. L'obiettivo è la
costruzione di un sistema integrato di informazioni sui documenti.
La classificazione si presenta come uno schema generale di voci logiche,
articolate in modo tendenzialmente gerarchico e stabilite in modo uniforme, che
identificano le funzioni e le attività di ciascuna amministrazione. Tali voci
non dovrebbero identificarsi con la struttura organizzativa in quanto
quest'ultima può essere soggetta a trasformazioni.
Tra le finalità perseguite dalla classificazione, vi sono:
la definizione dei criteri di formazione e di organizzazione dei fascicoli, dei
dossier e delle serie di documenti tipologicamente simili (circolari, verbali,
registri contabili ecc.);
il reperimento dei documenti in relazione all'insieme della produzione
documentaria riferita ad una specifica attività o ad un procedimento
amministrativo;
la realizzazione delle operazioni di selezione dei documenti archivistici ai
fini della loro conservazione ovvero della loro distruzione.
Nell'ambito di un'amministrazione o di aree organizzative omogenee della
medesima, il sistema di classificazione può prevedere, secondo modalità
uniformi:
voci che corrispondono alle funzioni caratterizzanti l'area stessa (voci di
primo livello);
voci che identificano le attività per ciascuna funzione (voci di livello
successivo);
collegamento con i tempi e le modalità di conservazione dei fascicoli ai sensi
dell'art. 19, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 428 del
1998;
eventuale riferimento alle modalità di accesso nel rispetto della tutela dei
dati personali.
I livelli finali così definiti costituiranno l'elemento logico di aggregazione
di tutti i documenti attinenti ad una medesima tipologia di attività,
organizzati in fascicoli relativi a materie, procedimenti, singoli affari nei
quali si esplica in concreto l'attività identificata.
7.
Rete unitaria delle pubbliche amministrazioni e flussi documentali
Le nuove prospettive dell'interconnessione e
della piena interoperabilità tra i sistemi informativi pubblici - al centro
della realizzazione della rete unitaria delle pubbliche amministrazioni -
conferiscono una dimensione ancor più ampia agli obiettivi ed agli indirizzi
oggetto della presente direttiva che, pertanto, si pone in rapporto di
continuità con la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 5
settembre 1995, avente ad oggetto la realizzazione dell'infrastruttura
telematica pubblica.
In questo quadro il protocollo informatico si caratterizza quale progetto
intersettoriale, strettamente connesso all'attuazione della rete unitaria.
In una pubblica amministrazione effettivamente integrata, difatti, gli
interlocutori di un sistema di protocollo informatico sono - oltre agli utenti
interni all'area organizzativa omogenea a cui il sistema fa riferimento e agli
utenti delle altre aree organizzative omogenee - gli utenti esterni
all'organizzazione.
Nel documento di indirizzo GEDOC, disponibile sul sito web dell'Autorità per
l'informatica (www.aipa.it), tali aspetti sono stati inquadrati nell'ambito
della configurazione organizzativa denominata "protocollo federato".
Nel decreto del Presidente della Repubblica n. 428 del 1998 il principio del
"non isolamento" dei sistemi di protocollo informatico è affermato
con chiarezza negli articoli 10 e 11 riguardanti l'accesso esterno, sia da parte
delle altre amministrazioni che dei soggetti esterni interessati ai relativi
procedimenti amministrativi.
In particolare, l'accesso esterno tra le pubbliche amministrazioni deve avvenire
secondo le modalità di interconnessione stabilite nell'ambito delle norme e dei
criteri tecnici emanati per la realizzazione della rete unitaria, in relazione a
funzioni minime di accesso fornite dall'amministrazione che gestisce il sistema
di protocollo informatico (art. 11).
Per quanto riguarda i soggetti esterni, l'art. 10 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 428 del 1998 prevede sia un collegamento esplicito tra gli
uffici per le relazioni con il pubblico (URP) e il sistema di gestione
informatica dei flussi documentali, sia la possibilità di accesso diretto da
parte dell'interessato, preceduto quest'ultimo dalla definizione delle modalità
tecniche ed organizzative volte a garantire la riservatezza della persona e
l'identificazione certa del soggetto che effettua l'accesso (comma 3).
8.
Iniziative di formazione professionale in materia
L'impegno necessario per l'attuazione dei sistemi
di gestione dei flussi documentali richiede interventi di riqualificazione e
formazione professionale.
Al riguardo l'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione e il
Dipartimento della funzione pubblica, in collaborazione con il Formez
provvederanno agli interventi di formazione per le seguenti figure professionali
coinvolte nel processo di gestione informatica dei documenti:
responsabili della reingegnerizzazione dei processi legati alla protocollazione
informatica;
responsabili degli uffici di protocollo informatico;
operatori di protocollo informatico;
responsabili delle altre strutture utenti del protocollo informatico.
I percorsi formativi previsti per le diverse figure professionali prevedono
l'acquisizione delle conoscenze organizzative, archivistiche e informatiche
indispensabili per l'utilizzo efficace degli strumenti necessari alla gestione
informatizzata dei documenti.
La presente direttiva è indirizzata a tutte le amministrazioni centrali dello
Stato e agli enti pubblici sottoposti alla vigilanza ministeriale. Per le
regioni e gli enti locali territoriali costituisce contributo alle
determinazioni in materia, nel rispetto della loro autonomia amministrativa.
Può rappresentare schema di riferimento anche per le altre amministrazioni
pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993,
n. 29.
Roma, 28 ottobre 1999
Il Presidente: D'Alema
Registrata alla Corte dei conti il 29 novembre 1999
Registro n. 3 Presidenza, foglio n. 289
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