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Disegno di legge S2688

Disposizioni per prevenire la manipolazione dell'informazione online, garantire la trasparenza sul web e incentivare l'alfabetizzazione mediatica

Onorevoli Senatori. -- Tra i capisaldi di ogni sistema democratico risiedono, al contempo, la libertà e la credibilità dell'informazione, che rappresentano, a loro volta, l'essenza del giornalismo, il cui primo dovere è nei confronti della verità.

Nel corso degli anni il modo di veicolare le notizie è cambiato radicalmente: dalla pressa a caratteri mobili di Johannes Gutenberg, che diede inizio alla stampa moderna, alla radio, alla televisione per arrivare a internet. Ogni mezzo di comunicazione ha sempre rappresentato un enorme passo avanti e allo stesso tempo una sfida per l'impatto sulla società.

Dalle leggi sulla stampa a quelle sulla televisione, la politica è sempre intervenuta per cercare di impedire abusi, garantire il pluralismo e, soprattutto, tutelare i cittadini a cui i media si indirizzano.

Oggi, la possibilità di essere informati costantemente e in tempo reale su quanto accade nel mondo rende internet uno strumento meraviglioso in grado di annullare le distanze.

Il web ha sicuramente rappresentato la più grande rivoluzione degli ultimi anni. E non solo tecnologica, ma anche sociale e culturale. Senza la rete di internet tante battaglie verso la democrazia non avrebbero trovato spazio.

Un'occasione inimmaginabile per le generazioni che ci hanno preceduto e che ha permesso a tutti, nei Paesi democratici, di accedere ad informazioni infinite accorciando anche le più banali distanze tra classi sociali per finire, nei Paesi oppressi da regimi totalitari, alla denuncia di atroci crimini che, senza internet, sarebbero rimasti nell'ombra.

Grazie alla velocità, da un lato, e alla pervasività, dall'altro, la «rete» ha dunque messo al corrente l'opinione pubblica mondiale di quanto accade in luoghi lontani, dove i mezzi d'informazione tradizionali faticano ad arrivare; purtroppo, però, ha mostrato, nel corso degli anni, anche il suo lato più oscuro tanto da far parlare dei «pericoli del web» e da dover mettere a punto una «netiquette» per il rispetto degli utenti.

Una splendida medaglia, dunque, ma con due facce ben distinte: internet ha sì ampliato i confini della nostra libertà dandoci la possibilità di esprimerci su scala mondiale, ma la libertà di espressione non può trasformarsi semplicemente in un sinonimo di totale mancanza di controllo, laddove controllo, nell'ambito dell'informazione, vuol dire fornire una notizia corretta a tutela degli utenti.

È infatti sotto gli occhi di tutti il danno che può comportare, nell'era dell'informatizzazione, la diffusione di una notizia sbagliata e distorta. Peggio ancora se manipolata.

Le notizie false, o fake news o bufale, ci sono sempre state, ma non sono mai circolate alla velocità di oggi. Per questo non è più rinviabile un dibattito serio in questo senso.

Se l'informazione diventa disinformazione i mezzi di comunicazione di massa possono essere utilizzati a fini di propaganda con il rischio che notizie appositamente distorte vengano strumentalmente adoperate per influenzare l'opinione pubblica. Questo perché con il diffondersi dei social media il pericolo di contaminare internet con notizie inesatte e infondate o, peggio ancora, con opinioni che seppur legittime rischiano di apparire più come fatti conclamati che come idee, è in crescita esponenziale.

L'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa ha, a questo proposito, osservato con preoccupazione il numero di campagne mediatiche online miranti a fuorviare settori dell'opinione pubblica, attraverso informazioni intenzionalmente tendenziose o false, l'istigazione dell'odio contro singoli individui e anche attacchi personali, spesso in ambito politico, volti a minare il regolare svolgimento dei processi democratici. La libertà è il fulcro della democrazia, non può certo divenirne il limite.

È dunque importante disciplinare la vita online come la vita offline, che si parli di cyberbullismo o di divulgazione di notizie false, bisogna puntare ad usare gli strumenti già a disposizione nel nostro ordinamento giuridico spostando l'attenzione dal reale al virtuale perché gli attori sono sempre gli stessi: i cittadini che, come nella vita reale, hanno il diritto di essere tutelati anche in quella virtuale.

Si tratta di un dibattito ormai in fase avanzata in tutte le democrazie occidentali che investe i colossi di internet, il cui impegno è rivolto alla ricerca di nuovi strumenti in grado di filtrare e garantire l'autenticità delle notizie. Di pari passo all'incremento dei consensi dei movimenti populisti nei Paesi occidentali è accresciuta la preoccupazione che le fake news possano essere diffuse e poi cavalcate a fini politici. La reazione di Francia e Germania è stata quasi immediata: oltre all'avvio di programmi specifici volti a verificare l'attendibilità delle notizie che circolano sul web, è emersa l'esigenza di intervenire sotto il profilo normativo per ottemperare alla duplice necessità di effettuare un costante monitoraggio dei contenuti presenti in rete, per poi procedere alla rimozione di quelli considerati falsi. In particolare, in Germania è stata presentata una proposta di legge che obbliga i social media ad eliminare i contenuti falsi entro 24 ore dalla loro individuazione. Del resto anche la Commissione europea ha recentemente proposto regole più stringenti per quanto riguarda i livelli di privacy sulla comunicazione online.

Bisogna avviare un simile percorso anche in Italia attingendo agli strumenti che già ci sono: le leggi contro le informazioni false, illegali e lesive della dignità personale, ripensandole per il web. Ciò consentirebbe ai colossi della rete l'uso di selettori software per rimuovere i contenuti falsi, pedopornografici o violenti.

Il tutto ridiscutendo i tabù dell'anonimato, della trasparenza e della proprietà dei media online, del diritto di replica, di rettifica, del diritto all'oblio, della protezione della privacy e della rimozione dal web dei contenuti lesivi.

Diritti, ma anche doveri, che in genere coinvolgono i giornalisti: chi dell'informare ha scelto di fare la propria vita con oneri e onori. I giornalisti, infatti, nell'esercitare il diritto di cronaca, per evitare di incorrere in sanzioni civili o penali, si devono attenere scrupolosamente a regole molto stringenti.

I mezzi di comunicazione a stampa, le emittenti radiotelevisive tradizionali e le testate giornalistiche online sono infatti editorialmente responsabili dei loro contenuti.

Da qui, è opportuno soffermarsi sul concetto stesso di «notizia». Un concetto che è sicuramente mutato nel passaggio dai media tradizionali ai social media e alle piattaforme online, colme di contenuti generati dagli utenti, dove si è imposto l'«infotainment», vale a dire la mescolanza d'informazione e intrattenimento, tipicamente sfruttabile a fini commerciali.

Ma il rischio tra la mancata distinzione di notizie frutto di una competenza giornalistica e notizie diffuse sul web senza alcun criterio professionale risiede proprio qui: chiunque, infatti, può dire quello che vuole, per la più che legittima libertà di espressione, ma se il pubblico di internet prende per buono e fondato qualsiasi cosa circoli online, senza più distinguere tra vero e falso, il pericolo è enorme. In particolar modo quando i temi trattati riguardano aspetti sensibili della società come, per esempio, la sanità e soprattutto se le opinioni si mescolano in maniera indistinta ai fatti.

Oggi, del resto, la sensazione diffusa sembra essere quella che la disinformazione prevalga sull'informazione oggettiva e che la manipolazione e la propaganda abbiano la meglio sulla corretta espressione delle proprie opinioni e punti di vista.

Spesso viene superata la linea che separa ciò che potrebbe essere considerato un tentativo legittimo di esprimere le proprie opinioni a scopo persuasivo e quella che è invece disinformazione e manipolazione.

Il tutto mentre il giornalismo professionistico vive un momento di crisi senza precedenti perché il nuovo panorama dei mezzi d'informazione ha inciso anche sul finanziamento delle testate accreditate ai sensi di legge.

Le difficoltà finanziarie hanno avuto -- e seguitano ad avere -- un impatto negativo sulle risorse umane facendo calare il numero dei professionisti occupati in un settore cardine di ciascuna democrazia, per di più riducendo la sicurezza dell'impiego, delle condizioni economiche e lavorative dei giornalisti. Un aspetto sul quale ha espresso forte preoccupazione anche il Consiglio d'Europa.

Un simile stato di cose ha determinato il paradosso per il quale notizie relative a fatti eclatanti, anche di cronaca, sono state considerate fake news con conseguenti ritardi dei relativi interventi. Questo è inaccettabile! Per il ruolo fondamentale che rivestono, comunicazione ed informazione non possono essere ridotti a fenomeni in grado di creare allarme sociale, specialmente se immotivato.

Nel XXI secolo al «Quarto potere» di Orson Welles se ne è affiancato un altro: internet. Come tutti i poteri anche questo va regolamentato per evitare eccessi e storture, per fare in modo che non prevalga tout court la regola del più forte e, al contempo, garantire, da un lato, la libertà di stampa e il diritto-dovere a una corretta informazione, dall'altro, quella di espressione, nonché la tutela delle vittime dell'uso distorto del web.

Da queste considerazioni è scaturito il presente disegno di legge il cui contenuto, è bene ribadirlo, ricalca gli indirizzi espressi il 25 gennaio 2017 dall'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa con l'approvazione della risoluzione 2143 (2017) «I media online e il giornalismo: sfide e responsabilità».

L'articolo 1, al comma 1, introduce una nuova contravvenzione nel codice penale; in particolare, si inserisce l'articolo 656-bis del codice penale col quale si prevede che chiunque pubblichi o diffonda notizie false, esagerate o tendenziose che riguardino dati o fatti manifestamente infondati o non veritieri, attraverso social media o altri siti che non siano espressione di giornalismo online, è punito, se il fatto non costituisce un più grave reato, con l'ammenda fino a euro 5.000.

La norma si introduce per limitare e prevenire la diffusione delle cosiddette fake news che rischiano di creare allarmi infondati tra la popolazione.

Il comma 2 prevede che, qualora pubblicando e diffondendo online notizie false, esagerate e tendenziose si incorra anche nel reato di diffamazione, la persona offesa possa chiedere, oltre al risarcimento dei danni previsto dall'articolo 185 del codice penale, anche una somma a titolo di riparazione, determinata non solo in relazione alla gravità dell'offesa ma anche in base al grado di diffusione della notizia, in linea con quanto previsto dall'articolo 12 della legge n. 47 del 1948 (legge sulla stampa). In considerazione della pervasività relativa alla diffusione di contenuti sul web, in caso si incorra nel reato di diffamazione si applica, altresì, l'aggravante della diffusione a mezzo stampa, prevista dall'articolo 595, terzo comma, del codice penale.

Al fine di rimarcare una chiara distinzione tra attività giornalistica professionistica e semplice diffusione di informazioni, il comma 3 sancisce che la dispozione in questione non si applica alle testate giornalistiche riconosciute ai sensi della legge n. 47 del 1948 e dell'articolo 1, comma 3-bis, della legge 7 marzo 2001, n. 62, (nuova legge sull'editoria).

L'articolo 2 introduce nel codice penale due nuovi delitti riguardanti la diffusione di notizie false che possano destare pubblico allarme o fuorviare settori dell'opinione pubblica o aventi ad oggetto campagne volte a minare il processo democratico.

In particolare, il nuovo articolo 265-bis del codice penale prevede la reclusione non inferiore a dodici mesi e l'ammenda fino a euro 5.000 per chiunque diffonda o comunichi voci o notizie false, esagerate o tendenziose, che possano destare pubblico allarme o per chiunque svolga comunque un'attività tale da recare nocumento agli interessi pubblici, anche attraverso campagne con l'utilizzo di media o altri siti che non siano espressione di giornalismo online, o con l'obiettivo di fuorviare settori dell'opinione pubblica. Tali notizie, infatti, possono non solo provocare danni anche gravi, ma addirittura turbare l'ordine pubblico o diffondere immotivatamente il panico.

Il nuovo articolo 265-ter del codice penale, invece, prevede che ai fini della tutela del singolo e della collettività, chiunque si renda responsabile di campagne d'odio contro individui o di campagne volte a minare il processo democratico, anche a fini politici, è punito con la reclusione non inferiore a due anni e con l'ammenda fino a euro 10.000.

Si segnala come queste disposizioni non possano ritenersi incompatibili con la Costituzione e specialmente con il diritto riconosciuto ad ogni cittadino dall'articolo 21 della Costituzione di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. Come stabilito dalla Corte di cassazione con sentenza n. 2445 del 1956 anche tale diritto, infatti, trova un duplice inderogabile limite: nel dovere, ad esempio, di ogni cittadino di non destare pubblico allarme, di non denigrare all'estero la propria patria con notizie false, esagerate e tendenziose sulle condizioni interne; nell’esigenza dello Stato, come persona giuridica di diritto internazionale, qualunque sia il suo ordinamento politico, di tutelare il suo credito e il suo prestigio all'estero e di difendersi dall'opera nociva dei suoi cittadini.

Per analogia si può ritenere che non violino l'articolo 21 della Cosituzione le disposizioni come quelle in commento, finalizzate a difendere la personalità dello Stato e a tutelare tanto il singolo quanto la collettività dalla diffusione di voci o notizie false, esagerate o tendenziose, alla luce di quanto già esposto.

La condotta lesiva degli interessi pubblici consiste, dunque, nel diffondere o comunicare notizie false in grado di creare nella coscienza collettiva una sensazione di pericolo o di sfiducia, miranti a fuorviare interi settori dell'opinione pubblica, nonché campagne d'odio contro individui e attacchi personali anche volti a minare legittimi processi democratici. Non si tratta dunque di idee e di convincimenti di carattere privato o di una mera estrinsecazione verso terzi di opinioni personali, né di meri commenti di carattere personale, ma di eventuali campagne finalizzate o comunque in grado di nuocere agli interessi pubblici e finanche al corretto esercizio del processo democratico, così come stabilito dalla Costituzione.

L'articolo 3, al comma 1, prevede che quando si apre un sito web privato, un blog, un forum o comunque una qualsiasi piattaforma elettronica destinata alla pubblicazione o diffusione online di informazione presso il pubblico, fermo restando il non assoggettamento agli obblighi di registrazione di cui all'articolo 5 della legge 8 febbraio 1948, n. 47 e all'articolo 1, comma 3-bis, lettera a), della legge 21 marzo 2001, n. 62, è necessario che l'amministratore del sito comunichi, entro quindici giorni dalla diffusione online, tramite posta elettronica certificata, al tribunale territorialmente competente, il proprio nome e cognome, il domicilio, il codice fiscale e l'indirizzo di posta elettronica certificata, oltre che il nome e l'URL (Uniform Resource Locator) della piattaforma elettronica. Questa misura si rende necessaria per accrescere la trasparenza, contrastare l'anonimato e assicurare la tracciabilità da parte dell'autorità competente degli utenti dei media online che violano la legge, in linea, peraltro, con quanto dichiarato nella risoluzione 2065 (2015) dell'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa («Accrescere la trasparenza della proprietà dei media»). Si evidenzia come l'obbligo alla trasparenza sia imposto ai soli fini di giustizia, dal momento che i dati da trasmettere obbligatoriamente al tribunale non devono necessariamente essere fruibili agli utenti del portale. Fa eccezione il solo indirizzo di posta elettronica certificata la cui indicazione, come disposto dal comma 2, è finalizzata a garantire la possibilità di una corretta comunicazione con l'amministratore.

L'articolo 4 ha lo scopo principale di riconoscere un diritto di replica o via di ricorso equivalente che consenta la veloce rettifica di un'informazione erronea o lesiva pubblicata online, esigenza stabilita dal punto 12.1.3. della risoluzione «I media online e il giornalismo: sfide e responsabilità».

Tali disposizioni, previste al comma 1, non sono estese alle testate online, ma esclusivamente ai siti internet che non svolgano attività giornalistica riconosciuta ai sensi di legge.

Viene stabilito che l'amministratore del sito provveda alla pubblicazione delle dichiarazioni o delle rettifiche dei soggetti di cui siano state pubblicate immagini o ai quali siano stati attribuiti fatti o atti o pensieri o affermazioni da essi ritenuti lesivi della loro reputazione o contrari a verità, purché le dichiarazioni o le rettifiche non abbiano contenuto suscettibile di incriminazione penale. Il comma 2 stabilisce che la pubblicazione della rettifica deve essere effettuata entro due giorni dalla richiesta, con idonea collocazione e caratteristica grafica e sulla pagina principale della piattaforma, con la stessa evidenza riservata allo scritto che l'ha determinata.

L'articolo 5, al comma 1, stabilisce la possibilità di chiedere la rimozione dal web di contenuti diffamatori o di dati e informazioni personali trattati violando la normativa vigente. In caso di mancata ottemperanza, il comma 2 prevede la facoltà di rivolgersi all'autorità giudiziaria ed il comma 3 estende tale diritto agli eredi.

La disposizione mira ad introdurre il principio del cosiddetto diritto all'oblio, riconosciuto dalla Corte di giustizia dell'Unione Europea -- sentenza C-131/12, 13 maggio 2014 -- e dalla stessa Corte di cassazione italiana - sentenza n. 16111 del 2013 (Cass. Civile) -- secondo cui per reiterare legittimamente notizie attinenti a fatti remoti nel tempo, è necessario il rilevante collegamento con la realtà attuale e la concreta utilità della notizia che deve, comunque, essere sempre riportata entro i limiti della «continenza espositiva». La giurisprudenza della Corte di cassazione già citata ha da tempo affermato che «è riconosciuto un "diritto all'oblio", cioè il diritto a non restare indeterminatamente esposti ai danni ulteriori che la reiterata pubblicazione di una notizia può arrecare all'onore e alla reputazione, salvo che, per eventi sopravvenuti, il fatto precedente ritorni di attualità e rinasca un nuovo interesse pubblico all'informazione. Analogo principio è stato applicato anche a personaggi che hanno avuto grande notorietà».

L'articolo 6 contiene interventi sull'alfabetizzazione mediatica. In particolare, si prevedono alcune modifiche alla legge 13 luglio 2015, n. 107 (cosiddetta «Buona scuola»).

Si stabilisce che le istituzioni scolastiche, nei limiti delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente, individuino tra gli obiettivi formativi quello riguardante l'alfabetizzazione mediatica e il sostegno ai progetti di sensibilizzazione e ai programmi di formazione volti a promuovere l'uso critico dei media online, con particolare riferimento alle norme e ai meccanismi necessari a prevenire il rischio di distorsione delle informazioni o di manipolazione dell'opinione pubblica.

Si stabilisce, inoltre, che nelle scuole secondarie di primo e di secondo grado siano realizzate iniziative per sostenere la formazione alla professione di giornalista e l'educazione al «giornalismo dei cittadini» allo scopo di accrescere l'alfabetizzazione mediatica e il livello critico degli studenti rispetto all'importanza della veridicità dell'informazione, come indicato dal punto 12.1.6. della già citata risoluzione «I media online e il giornalismo: sfide e responsabilità».

In quest'ottica è altresì prevista la possibilità di organizzare periodi di stage presso media online sulla base di apposite convenzioni.

L'articolo 7 reca disposizioni concernenti la responsabilità dei gestori dei siti internet in caso di pubblicazione o diffusione di notizie non attendibili o veritiere. Si prevede, in particolare, che i gestori dei siti siano tenuti ad effettuare un costante monitoraggio di quanto diffuso sulle proprie piattaforme web, compresi i commenti degli utenti, con particolare riguardo a frasi offensive e a informazioni verso le quali viene manifestata un'attenzione diffusa e improvvisa, per valutarne l'attendibilità e la veridicità. Quando i gestori rintracciano simili anomalie o ricevono segnalazioni in questo senso sono tenuti alla rimozione di tali contenuti dalla piattaforma. Nel caso in cui i gestori non procedano in tal senso sono soggetti alla sanzione di cui all'articolo 656-bis del codice penale (ammenda fino ad euro 5.000). A tal fine, il comma 4 prevede che i gestori si avvalgano delle segnalazioni degli utenti circa contenuti o condotte illecite ravvisate sul portale. Si tratta del cosiddetto whistleblowing, strumento molto diffuso negli Stati Uniti e in Gran Bretagna, che non ha ancora trovato una chiara collocazione giuridica nel nostro Paese. Nello specifico, il whistleblower (soffiatore nel fischietto) è qui l'utente del portale che, durante la fruizione dello stesso, si accorge di una particolare irregolarità e decide di segnalarla.

L'articolo 8, infine, riguarda le emittenti radiotelevisive pubbliche e le relative piattaforme elettroniche telematiche. Si stabilisce che la Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi (cosiddetta Vigilanza Rai) incentivi le emittenti radiotelevisive pubbliche a sfruttare al meglio le possibilità tecniche offerte dai media online, verificando che la loro presenza su internet sia conforme agli stessi standard editoriali previsti per l'informazione offline. Come previsto dal punto 12.1.2. della già citata risoluzione «I media online e il giornalismo: sfide e responsabilità», i media del servizio pubblico dovrebbero dar prova di particolare attenzione rispetto ai contenuti generati dagli utenti o da terzi e pubblicati sulla loro versione internet. A tal fine si pone in capo all'organismo parlamentare in questione la possibilità di adottare le misure necessarie alla realizzazione di tale indirizzo.