Atti on line e firma digitale: una delega da rivedere

di Manlio Cammarata -17.09.08

Ancora "semplificazioni". Ancora norme che, se non saranno corrette in sede di discussione parlamentare, potranno avere effetti ben diversi da quelli previsti.
E' infatti in discussione alla Camera dei deputati il disegno di legge governativo AC1441 "Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria", che riguarda anche l'uso delle tecnologie nella pubblica amministrazione. Diversi articoli interessano le tecnologie dell'informazione. Qui ne esaminiamo due: il 48 e il 49.

L'art. 48 (Eliminazione degli sprechi relativi al mantenimento di documenti in forma cartacea) recita:
 1. Gli obblighi di pubblicazione di atti e di provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione da parte delle amministrazioni e dei soggetti obbligati nei propri siti informatici.
2. Gli adempimenti di cui al comma 1 possono essere attuati mediante l'utilizzo di siti informatici di altri soggetti obbligati, ovvero di loro associazioni.
 3. Al fine di garantire e di facilitare l'accesso alle pubblicazioni di cui al comma 1 il CNIPA realizza e gestisce un Portale di accesso ai siti di cui al medesimo comma 1.
 4. A decorrere dal 1^o gennaio 2011 le pubblicazioni effettuate in forma cartacea non hanno effetto di pubblicità legale.
 5. Agli oneri derivanti dalla realizzazione delle attività di cui al comma 1 del presente articolo si provvede a valere sulle risorse finanziarie assegnate ai sensi dell'articolo 27 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, e successive modificazioni, con decreto del Ministro per l'innovazione e le tecnologie 22 luglio 2005 al progetto «PC alle famiglie» non ancora impegnate alla data di entrata in vigore della presente legge.

Tralasciamo le considerazioni amare suscitate dall'ultimo comma e cerchiamo di capire quali possono essere le implicazioni dei commi precedenti. La "dematerializzazione" della pubblicità legale, attraverso la pubblicazione sull'internet, può essere un fattore di semplificazione, di risparmio e di efficienza. Ma pone il problema della certezza dell'integrità dei testi e delle fonti da cui provengono. Un elemento di confusione è dato dalla previsione che gli atti e i provvedimenti debbano essere pubblicati dalle amministrazioni e dai soggetti obbligati, oppure da "altri" soggetti obbligati: che significa? I "soggetti obbligati" sono tali per legge, "altri" non esistono o sono "obbligati" per altri adempimenti. Le associazioni, poi, costituiscono una complicazione: la via più semplice è che ogni soggetto pubblichi i provvedimenti di sua competenza, muniti di firma digitale sul proprio sito, che deve essere certificato. In caso contrario la certezza legale degli atti pubblicati sull' internet sarà assai discutibile.

Il portale di accesso, previsto dal comma 3, che dovrebbe essere realizzato e gestito dal CNIPA, sembra un duplicato del sito-vetrina italia.gov.it. Sarebbe opportuno ripensare questo sito, trasformandolo in un completo motore di ricerca degli uffici e degli atti delle pubbliche amministrazioni.
Infine la previsione contenuta nel comma 4, sulla cessazione degli effetti legali delle pubblicazioni cartacee a partire dal 1. gennaio 2011, è qualcosa di peggio di un proclama a effetto: come si può pensare di togliere al documento cartaceo la valenza legale, prima di aver definito senza possibilità di equivoci i requisiti per l'efficacia giuridica del corrispondente documento informatico e prima che la dematerializzazione degli atti diventi una prassi generalizzata?

Questa proposta normativa richiama alla mente quello che oggi si può definire uno scandalo: la mancata pubblicazione on line, completa e gratuita, della Gazzetta ufficiale, che si chiede a gran voce dal lontano 1995 (vedi i numerosi articoli sull'argomento nella sezione sul diritto di accesso). Con l'aggiunta della pubblicazione dei testi vigenti delle leggi e dei decreti continuamente e ripetutamente  modificati nel corso degli anni, in edizione curata e certificata dall'editore delle leggi, il Ministero della giustizia. Per avere un'idea delle dimensioni del problema, basta considerare la legge 633 del 1941 sul diritto d'autore: in sessantasette anni ha subito decine di modifiche, ma non ne esiste una versione ufficiale a disposizione dei cittadini!

In ogni caso, le disposizioni sulla pubblicazione telematica degli atti amministrativi devono essere inserite nel codice dell'amministrazione digitale, altrimenti la proclamata semplificazioni si risolve in complicazione, la ricostruzione del quadro normativo diventa sempre più difficile e il caos aumenta.

Di modifiche al codice dell'amministrazione digitale si occupa l'art. 49 (Delega al Governo per la modifica del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82) del disegno di legge 1441, che recita:
1. Il Governo è delegato ad adottare, secondo le modalità e i princìpi e criteri direttivi di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, di concerto con i Ministri interessati, uno o più decreti legislativi volti a modificare il codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi specifici: [...] c) modificare la normativa in materia di firma digitale al fine di semplificarne l'adozione e l'uso da parte della pubblica amministrazione, dei cittadini e delle imprese; [...].

Il fine è lodevole. Lo scriviamo da quattro anni, da quando il codice era in fase di elaborazione: le norme sulla firma digitale sono confuse e non rispettano né la direttiva 1999/93/CE  né alcuni principi consolidati nel nostro ordinamento. Ma una delega così generica può determinare ulteriori disastri, come è accaduto nel recente passato.
E' necessario che la delega richiami i principi della direttiva (segnatura elettronica per la validazione dei dati, segnatura elettronica avanzata con l'indicazione dell'autore del documento e firma elettronica basata su certificato qualificato e generata con dispositivo sicuro, per l'equiparazione alla firma autografa). Si deve inoltre eliminare l'erronea nozione della firma digitale come specie della firma elettronica qualificata, che serve solo a creare equivoci. Ne parleremo in dettaglio sul prossimo numero.

Infine, nel codice devono essere inserite norme chiare e coerenti per lo scambio dei documenti tra le pubbliche amministrazioni e i cittadini, distinguendo tra la certezza dell'identità dei soggetti e quella dell'integrità dei documenti, e prevedendo esplicitamente che solo i documenti di provenienza certa, cioè quelli con firma elettronica qualificata e le comunicazioni trasmesse per posta certificata, possono avere efficacia a tutti gli effetti di legge.