4.  Le premesse

Le numerose critiche mosse nei confronti di ICANN quale "noto sconosciuto", da parte di studiosi ed esperti del settore, non trascurano mai un'analisi sulle modalità di costituzione di questa società, anche perché conoscerne le radici storiche è utile per molteplici aspetti.
E' necessario individuare i momenti che hanno portato all'istituzione di un ente internazionale ricco di caratteristiche peculiari, comprendere le modalità con le quali è stata attribuita la facoltà di scelta in tema di ampliamento del numero dei domini.
Anche in questo caso alcune premesse sono necessarie per intendere il contesto economico e sociale in cui ICANN è nata.

L'apparato internet nella sua interezza, nonostante rappresenti uno strumento di comunicazione a livello planetario, è sempre stato sottoposto alla diretta gestione degli USA. In particolare, e ciò è noto, il governo americano è, per così dire, il titolare della nascita di questo sistema di comunicazione la cui origine militare è nota a tutti. Le autorità governative americane tuttavia, nel periodo di massima ascesa del fenomeno della rete globale hanno perseguito una politica economica improntata alla privatizzazione ed alla liberalizzazione del mercato. Ed internet è anche un mercato, globale.
Sull'onda di questo pensiero neoreaganiano la gestione della rete passa da una fase di stretto controllo e gestione governativa ad una fase di privatizzazione e di self regulation, tesa ad eliminare simile ingerenza.
Questo periodo formativo della rete da governativa a privata è generalmente definito process of transition, un procedimento a tappe, che si sviluppa dal 1997 fino ai giorni nostri e vive ancora oggi una fase cruciale di stabilizzazione.

Il documento base di questo pensiero liberale collegato al mondo della rete è un Presidential Executive Order, emesso dal presidente Clinton il 1 luglio 1997, indirizzato alle singole amministrazioni governative. Nel testo si invita il Dipartimento del commercio "a supportare gli sviluppi e gli impegni necessari per rendere il governo del domain name system privato e competitivo ".
Con tale documento inoltre viene trasferita la competenza e la responsabilità per la implementazione del processo di transizione dalla National Science Foundation (NSF), agenzia governativa di ricerca scientifica, al Dipartimento del commercio (DoC) ed in particolare alla divisione National Telecomunication and Information Administration (NTIA).
Il 2 luglio 1997, infatti, il Dipartimento del commercio, nelle vesti della NTIA, emette una Notice of Inquiry. Con tale "avviso" mentre rivendica la propria autorità sul Legacy Root allo stesso tempo evidenzia la volontà di "rinunciarvi" a favore di una struttura internazionale, da costituire, in grado di portare a termine il process of transition e di meglio rappresentare gli interessi dei privati.

Per attuare tale obiettivo il Dipartimento del commercio emanò due testi fondamentali.

Il process of transition ha infatti la propria fonte legale in due documenti ufficiali del governo americano, dapprima il Green Paper "A proposal for Improvement of Technical Management of Internet Names and Addresses", e poi, in seguito al suo fallimento, il White Paper  "Management of Internet Names and Addresses". Entrambi i documenti contengono le modalità per attuare la dismissione delle funzioni facenti capo al governo americano in favore della liberalizzazione e soprattutto della internazionalizzazione della rete.

Il fallimento del primo paper fu essenzialmente dovuto alla mancata conoscenza da parte governativa delle numerose differenze e frammentazioni esistenti negli utenti della rete.
Oltre a ciò, ulteriori elementi che decretarono l'insuccesso del Green Paper furono i numerosi contrasti insorti a vari livelli con gli interlocutori del governo americano. In primo luogo con la comunità web, che si era vista esautorata e privata della reale posizione di dialogo con il governo. In secondo luogo, il dissenso del Congresso, per il quale la questione internet era ancora dibattuta e controversa. Non ultime le forti reazioni di governi nazionali, in particolare la Comunità europea e l'Australia, che reputarono il Green Paper del tutto "inaccettabile".

La stessa Commissione Europea con un intervento particolarmente vivace del 16 marzo 1998, ha indicato l'assoluta necessità di un confronto dialettico tra la Commissione stessa ed il governo degli Stati Uniti. Il tema, si può leggere nel documento, della gestione di internet non doveva essere di esclusiva regolamentazione americana in quanto la rete, essendo divenuta uno strumento di comunicazione globale, esigeva la presenza ed il dialogo con gli altri paesi del pianeta, e ciò come principio democratico ineludibile.
Inoltre va sottolineata la richiesta esplicita della Commissione Europea al governo USA di non intervenire nel campo delle estensioni dei domini, e ciò contro quanto il Green Paper , aveva previsto. Il documento infatti avrebbe consentito al Governo Americano un ampliamento di ulteriori 5 domini generici.

A fronte di tale generale dissenso l'amministrazione Clinton dovette abbandonare il Green Paper, proponendo il nuovo White Paper. Questo è il testo che interessa più da vicino, in quanto è il documento che pone le fondamenta della società che poi ha approvato le estensioni dei domini web, l'ICANN.
La "fortuna" del White Paper deve infatti essere vista alla luce degli errori del precedente documento. In particolare, in questa fase del process of transition, i ruoli e i soggetti in gioco si fanno più chiari.

Da un lato abbiamo la comunità web, che ha come soggetto rappresentativo il carismatico Jon Postel, mitico "padre padrone" di Internet, dall'altro il governo americano, in particolare il Department of Commerce con Ira Magaziner, funzionario incaricato dall'amministrazione Clinton di trattare la spinosa materia.
I funzionari del governo americano sono gli stessi che avevano concepito il Green Paper nel gennaio 1998, ma in questa seconda occasione hanno avuto la capacità e la fortuna di comprendere quale fosse l'elemento imprescindibile per la risoluzione della complicata questione internet. Hanno, infatti, percepito che per realizzare l'ambizioso progetto della privatizzazione della rete, e comunque per produrre qualsiasi cambiamento strutturale, era assolutamente necessaria la presenza ed il consenso di Jon Postel e il contributo della ISOC, Internet Society, l'organizzazione di tecnici più rappresentativa della rete.

In definitiva era necessario trovare un punto d'incontro tra i due contendenti, e cioè tra la comunità web e le autorità americane. Lo si trovò, nella stesura del White Paper, là dove s'individua in Postel il soggetto al quale delegare la realizzazione della privatizzazione della rete. Infatti, il Dipartimento del commercio, nell'esercizio di un potere discrezionale con rilevanza pubblica, emise nel maggio 1998 il White Paper, in forma di non binding statement: un avviso pubblico da parte di un'Agenzia governativa il cui contenuto è incentrato sulle modalità d'attuazione della privatizzazione e caratterizzato da forti accenti di cosiddetta self governance.

In esso si riconosce un ruolo centrale alla web community internazionale e si indica come strumento ideale di self governance la istituzione di una società no-profit, (nella quale siano eletti i rappresentanti indipendenti della rete globale) e si elencano espressamente i principi da osservare durante il period of transition:

• Stability: durante il periodo di transizione, la stabilità della rete deve avere priorità assoluta. Motivo per il quale, nell'ambito della materia dei root alternativi, si considerano preferibili degli accordi tra ICANN e i gestori di tali root.
• Competition: dove possibile i sistemi per la competitività e le scelte dei consumatori dovranno guidare la gestione della rete.
• Private sector, bottom-up coordination: la rapidità nella gestione di internet può essere meglio assicurata da un apparato privato rispetto ad uno governativo.
• Representation: le strutture decisionali, l'amministrazione, devono riflettere il carattere internazionale e le diversità degli utenti della rete, così da consentire a questi ultimi di partecipare alle decisioni.
  Questo è il contesto in cui si sviluppa l'idea dei membri eletti direttamente dagli utenti internet, i cosiddetti At Large Member, e quindi la At Large Membership.

5. La realizzazione del processo

Quelle sopra indicate rappresentano le linee guida di un nuovo modo di gestire la rete.
La realizzazione di questo processo doveva avvenire mediante la costituzione di una società no-profit con sede legale negli USA e caratterizzata dalla presenza dei quattro requisiti sopra citati.
Nel White Paper il richiamo a Jon Postel è finalizzato alla fondazione di tale società no-profit. "We believe, and many commenters also suggested, that the private sector organizers will want Dr. Postel and other IANA staff to be involved in the creation of the new corporation" [White Paper Sez. Comments 4.3].
La new corporation, NewCo, nacque, tuttavia non senza contrasti, con la fondazione da parte di Jon Postel e del suo legale Joe Sims, di ICANN: Internet Corporation for Assigned Names and Numbers.
Va infatti costantemente tenuto presente che ICANN viene fondata in un momento nel quale la internet community è particolarmente frazionata. All'epoca, erano forti i dibattiti circa la natura dell'ente cui eventualmente affidare compiti centrali di gestione di Internet.

Quando infatti nel 1997 il Governo Americano prospettò l'ipotesi di affidare la gestione di elementi fondamentali e centralizzati della rete come il DNS o la numerazione IP ad una società privata, vennero presentate al Dipartimento del commercio più proposte differenti fra loro per organizzazione e per le modalità di elaborazione.
Tra le proposte vi era quella di ICANN, la cui struttura era stata studiata e predisposta dal legale, a ciò incaricato da Jon Postel, Joe Sims e che ebbe presto l'avvallo del governo americano ed in particolare del funzionario governativo Ira Magaziner.

Oltre alla "proposta ICANN", altre ne nacquero ed in particolare importante a questo proposito fu l'apporto dell'International Forum on White Paper (IFWP): un forum aperto a tutti gli utenti della rete con il fine specifico di produrre un documento che rappresentasse una sorta di testo fondamentale per la società alla quale affidare la gestione centralizzata di internet. A quel tempo, e forse non a torto, considerato come una sorta di "Costituzione della Rete".

Cio che da più parti si rimprovera ad ICANN è la mancanza di trasparenza sia nella realizzazione della sua struttura che nell'impianto decisionale attuale.
Non vi fu, diversamente dalle altre proposte private, un dibattito approfondito relativamente alla formazione di ICANN e alla sua struttura, i cosiddetti Articles of Incorporation, che furono approntati dal legale Joe Sims con indicazioni di Jon Postel e della IANA e solo successivamente presentati pubblicamente agli utenti della rete.

Operarono diversamente da Postel e Sims, i partecipanti al Boston Working Group (BWG) e all'Open Root Server Confederation (ORSC), entrambi presenti all'International Forum on White Paper.
Il Boston Working Group nella lettera di presentazione   della propria proposta (28 settembre 1998) indirizzata al Department of Commerce, scrisse: "It is our claim that our work represents a real consensus of the Internet Community as arrived at through a broad and open process [attraverso l'International Forum on White Paper], and represents a true response to the NTIA White Paper".
Il 25 Novembre del 1998 il Dipartimento del Commercio Americano firmò con ICANN un Memorandum of Understanding (MoU - 25/11/98). Un "accordo" con il quale "insieme, il Dipartimento del Commercio e ICANN, abbiano a progettare, sviluppare, e testare i meccanismi, i metodi, e le procedure che dovrebbero essere predisposte al fine di trasferire la gestione del Domain Name System dall'ambito governativo al settore privato ".

Con il Memorandum of Understanding l'obiettivo del White Paper era raggiunto. Il risultato di disporre di una struttura formale, creata da un contesto di privati, alla quale trasferire la gestione dei domini rappresentava certamente una vittoria dell'amministrazione Clinton, in particolare del Dipartimento del commercio; nello stesso tempo la gestione di questi delicati compiti veniva passata in mani affidabili: quelle di Jon Postel appunto, da sempre considerato guardiano e garante di Internet.
ICANN rappresentava l'insieme in grado di tutelare gli interessi in gioco, tecnici ma anche "sociali" con la prospettiva degli At Large Member. Quest'ultimo aspetto fu aggiunto in extremis durante le modifiche introdotte con l'apporto degli utenti web nel corso della fase di stesura finale.

L'inserimento di quest'organo peculiare, la At Large Membership, si affianca alla questione relativa alla struttura stessa di ICANN così come prospettata nel White Paper.
La volontà espressa in quel documento ufficiale, infatti, ed in particolare nel successivo statuto e negli Articles of Incorporation di ICANN stessa, prevedeva le funzioni e i compiti di organi ancora da formare e realizzare. Quali appunto le Supporting Organizations, che avrebbero dovuto eleggere 9 dei 18 membri del Board oppure i membri eletti "at large" senza tuttavia aver ancora previsto le modalità per la creazione della struttura che tali soggetti doveva eleggere.

Il primo Board ad interim probabilmente sbagliò nell'entrare in materie altamente controverse, come la Uniform Dispute Resolution Policy per i domini web contesi, o l'allargamento (Shared Registration System, SRS) dei registrar dei suffissi .com .net e .org anche a concorrenti di NSI; in tal modo il Board ad interim accentuò ulteriormente quelli che erano i contrasti già esistenti tra le diverse comunità internet, relativamente a questioni assolutamente fondamentali e da sempre molto controverse.