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Solo fatture elettroniche per i pagamenti della PA?

di Manlio Cammarata - 16.10.07

Il governo ha varato il disegno di legge finanziaria per il 2008. Come ogni anno, inizia il periodo delle discussioni, delle richieste di stanziamenti, delle proposte di modifiche, delle recriminazioni per i "tagli" che colpiscono questo o quel settore. Ma si deve prestare attenzione anche al quadro generale, più politico che finanziario, disegnato dal provvedimento.
Questa volta sembra di notare l'assenza di un capitolo specifico dedicato all'innovazione. Essa non appare un obiettivo strategico. Ci sono diversi accenni sparsi qua e là, senza l'apparenza di un disegno complessivo.

Lo nota Confindustria Servizi innovativi e tecnologici, che in un comunicato osserva che il disegno di legge "è assai carente sulle misure, azioni e risorse per l’innovazione". In effetti, nel confronto con alcune finanziarie degli anni scorsi, questa appare meno "innovativa" per quanto riguarda le tecnologie nella pubblica amministrazione. Forse è solo una punta di realismo, di fronte al poco che è stato realizzato dopo annunci trionfalistici e progetti troppo ambiziosi. Sembra piuttosto che il governo si sia posto l'obiettivo di realizzare quanto è stato programmato inutilmente nel recente passato.
In questa prospettiva si possono inquadrare alcune proposte contenute nell'articolo 5 del disegno di legge presentato al Senato il 4 ottobre scorso (AS 1817).

In sintesi, gli articoli dal 37 al 41 vietano alle pubbliche amministrazioni di pagare fatture di carta: dal 1. luglio 2008 (il termine è prudentemente indicato solo nella relazione al DDL) i fornitori della PA dovrebbero essere obbligati a usare la fattura elettronica, disciplinata dal DLGV 52/04 e dal decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 23 gennaio 2004. Lo stesso ministro  dovrebbe emanare entro il 31 marzo 2008 un decreto per l'identificazione del "gestore del sistema di interscambio" e (in data imprecisata) un secondo decreto, di concerto con il suo collega per le riforme e l’innovazione nella pubblica amministrazione, per stabilire dettagli, deroghe e misure di contorno.

Il condizionale è d'obbligo. L'esperienza insegna che le innovazioni sostanziali, come quelle previste da questi articoli, trovano non pochi ostacoli nel cammino verso l'attuazione. Ne è prova il disegno di legge Nicolais (AC2161) che giace ignorato in qualche cassetto del Parlamento. Anche l'obbligo di inviare alla PA solo fatture elettroniche rischia di fare la stessa fine. Sono infatti prevedibili opposte azioni di lobbying: da un parte le imprese destinatarie dell'obbligo, che cercheranno di ottenere esenzioni e rinvii, dall'altra i fornitori di servizi alle imprese, che da questa innovazione possono ottenere nuove occasioni commerciali e che premeranno per la loro approvazione.

Ma ci sono altri motivi che rendono improbabile l'avvio in tempi brevi di un'innovazione che a prima vista può sembrare opportuna e utile, come l'emissione di fatture solo in formato elettronico nei confronti delle pubbliche amministrazioni. Il primo motivo è la confusione normativa che impera nel campo dei documenti informatici: il codice dell'amministrazione digitale, con i tante volte segnalati problemi definitori e sostanziali delle firme elettroniche; il decreto legislativo 52/04 e decreto ministeriale 23 gennaio 2004, con definizioni non coerenti con quelle del codice dell'amministrazione digitale; la deliberazione CNIPA 11/04 sulla conservazione dei documenti, sempre in attesa di aggiornamento.
Queste difficoltà spiegano, almeno in parte, i ritardi che si registrano nell'adozione su vasta scala dei documenti informatici sia dalle pubbliche amministrazioni, sia dai privati.

Si aggiungeranno, con ogni probabilità, i problemi di avvio di un sistema inevitabilmente complicato, i cui effetti positivi si vedranno solo dopo la sua entrata a pieno regime. Ma già nel disegno di legge è prevista la possibilità di avvio graduale e di deroghe. Si verificherà quindi un periodo di doppio regime, cartaceo ed elettronico, che complicherà le procedure invece di semplificarle e allontanerà nel tempo l'adozione definitiva della fattura elettronica nei pagamenti delle amministrazioni.

C'è un altro aspetto preoccupante, che riguarda le piccole imprese e i professionisti. Il passaggio dalla fatturazione cartacea a quella elettronica comporta un cambiamento sostanziale nelle procedure, nella tenuta della contabilità e nella conservazione dei documenti. Le grandi imprese possono sostenere i costi di questo cambiamento, sia che decidano di agire direttamente sia che scelgano di avvalersi di strutture esterne. Per la piccola impresa e il professionista, invece, il cambiamento può rivelarsi molto gravoso. Per chi emette poche decine di fatture nel corso dell'anno può essere pesante acquisire le conoscenze e e le applicazioni necessarie per la contabilità elettronica, o molto costoso affidarsi a un intermediario qualificato.

L'idea della "innovazione obbligatoria" (già presente nel citato "DDL Nicolais) non è peregrina e potrebbe essere la chiave di volta di un processo sempre più urgente. Ma non può funzionare se mancano un solido contesto normativo e, soprattutto, una cultura delle amministrazioni pronta ad afferrare le novità, a rivedere i processi, ad abbandonare le vecchie e "deresponsabilizzanti" prassi burocratiche.

Sarebbe già un passo avanti se, insieme all'obbligo per i fornitori di inviare le fatture in forma elettronica alle pubbliche amministrazioni, queste fossero obbligate a pagare le stesse fatture in termini certi e ragionevolmente brevi. Si tratta semplicemente di attuare le disposizioni europee contro i ritardi nei pagamenti, contenute nella direttiva 2000/35/CE e recepita (sulla carta) con il decreto legislativo 9 ottobre 2002 n. 231.
Ci sono sempre molte resistenze contro l'innovazione. Devono essere vinte anche evitando innovazioni "a senso unico", che per molti cittadini possono essere più un danno che un vantaggio.

 

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