Lo schema di testo unico sulla documentazione amministrativa, che il Governo ha approvato il 25 agosto scorso, dovrebbe costituire la svolta finale dell'azione di rinnovamento della pubblica amministrazione avviata con la legge 59/97 (la "Bassanini 1") e proseguita con le successive leggi annuali sulla semplificazione.
In un ordinamento come il nostro, caratterizzato da una incontrollata proliferazione di leggi e leggine spesso scoordinate, i testi unici sono uno strumento essenziale per fare chiarezza sulla normativa di determinati settori. Infatti riprendono tutte le disposizioni utili della legislazione in vigore e abrogano esplicitamente le norme che si sono affastellate nel tempo.

Questo testo, in particolare, dovrebbe mettere definitivamente ordine nel caotico settore delle carte, dei fascicoli, dei faldoni che ingombrano spesso disordinatamente gli uffici pubblici, e regolare una volta per tutte lo scambio di documenti all'interno dell'amministrazione e tra questa e i cittadini.
Infatti disciplina la formazione, la trasmissione, l'archiviazione e dei documenti, lo scambio degli  stessi tra le diverse amministrazioni, l'accesso da parte dei cittadini, il protocollo e via discorrendo. Dà per scontato l'uso della carta d'identità elettronica e, naturalmente, della firma digitale, che è l'elemento essenziale per l'efficacia legale dei documenti.
Ma una lettura non superficiale del testo rivela incongruenze e lacune che potrebbero sortire effetti opposti a quelli sperati. E' evidente che lo schema è stato preparato in gran fretta: solo così si possono giustificare certe dimenticanze e certi evidenti errori, come nell'articolo 62, dove il passaggio essenziale "i soggetti privati aventi diritto" è saltato, sostituito da quella che sembra la spazzatura di un altro articolo.

E' così urgente l'emanazione del testo unico? Per saperlo si dovrebbe leggere la norma che delega il Governo, ma il testo non la cita (il che è assai curioso), e se la cava con dei puntini di sospensione (vedi l'articolo unico). Cercando  nelle leggi sulla semplificazione amministrativa, si trova la delega per i testi unici nella legge 99/50 (Bassanini quater), che prevede all'articolo 7 il termine del 31 dicembre 2001. Se questa è la norma delegante, c'è tutto il tempo per scrivere un articolato decente.

In questa sede  ci limitiamo a una sommaria analisi della materia che ci interessa, il documento informatico "valido e rilevante e tutti gli effetti di legge", che è - o dovrebbe essere - un pilastro fondamentale di tutto il nuovo edificio della documentazione amministrativa.
Il primo elemento che salta all'occhio è il recepimento, con poche ma non trascurabili differenze, dell'intero testo del DPR 513/97, abrogato dall'articolo 75. Con una conseguenza gravissima: le regole tecniche (DPCM 8 febbraio 1999) previste dall'articolo 3 del 513, sono automaticamente abrogate, ma non sono sostituite in alcun modo né fatte salve da altre disposizioni. In questo modo si verifica un vuoto normativo tale da rendere inoperante tutto il sistema della firma digitale, fino all'emanazione delle nuove regole previste dall'articolo 8 del TU. Per le quali, per di più, non si detta un termine certo!
Anche per l'adeguamento dei sistemi informativi e delle procedure delle amministrazioni non viene indicato nessun termine che sostituisca quelli indicati dagli articoli 20, 21 e 22 del DPR 513/97, inutilmente scaduti da tempo.

Come si vede dalla tabella di confronto tra i due testi, l'intero DPR 513/97 è trasfuso nel TU, ma diviso in due parti, una per il documento informatico e una per la firma digitale, separate da altre disposizioni. La prima stranezza è già nell'articolo 1, dove si trova questa definizione:

b) DOCUMENTO INFORMATICO la rappresentazione informatica del contenuto di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti.

Invece la definizione - fondamentale - dell'articolo 1 del  DPR 513/97 è:

a) per documento informatico, la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti;

Con l'aggiunta della nozione di "contenuto", si altera il significato della definizione stessa: un conto, infatti, è la "rappresentazione di atti"  del vecchio testo, un conto è la "rappresentazione del contenuto di atti", che può consistere anche nella copia. Con questa piccola modifica, il documento informatico non può più essere un originale, ma soltanto una copia o un estratto. Senza considerare che "contenuto di fatti" e "contenuto di dati" sono espressioni prive di senso.
La stessa aggiunta si trova nella definizione di "documento amministrativo", con un'evidente contrasto con la disposizione dell'articolo 9 "i documenti informatici delle pubbliche amministrazioni, costituiscono informazione primaria ed originale...".

Il punto forse più critico è costituito dall'articolo 10 (che riprende gli articoli 4 e 5 del DPR), dove si rileva un cambiamento essenziale. Dice infatti il testo originario:

Il documento informatico munito dei requisiti previsti dal presente regolamento - cioè della firma digitale apposta secondo le regole tecniche - soddisfa il requisito legale della forma scritta.

Nel TU la faccenda si complica. Il comma 1 dell'articolo 10 afferma:

Il documento informatico sottoscritto con firma digitale, redatto in conformità alle regole tecniche di cui agli articoli 8, comma 2 e 9, comma 4, soddisfa il requisito legale della forma scritta e ha efficacia probatoria ai sensi dell'articolo 2712 del Codice civile.

Il comma 2 riprende il testo originario del  comma 1 dell'articolo 5 del DPR:

Il documento informatico, sottoscritto con firma digitale ai sensi dell'articolo 23, ha efficacia di scrittura privata ai sensi dell'articolo 2702 del codice civile.

Il comma 4 (sempre dell'articolo 10) richiama di nuovo il comma 4 dell'articolo 9:

Il documento informatico redatto in conformità alle regole tecniche di cui agli articoli 8, comma 2 e 9, comma 4, soddisfa l'obbligo previsto dagli articoli 2214 e seguenti del codice civile e da ogni altra analoga disposizione legislativa o regolamentare.

L'efficacia probatoria ai sensi dell'articolo 2712 del codice civile, che nel vecchio testo era unita all'efficacia ai sensi del 2714, è anticipata e affiancata all'equiparazione alla scrittura privata dell'articolo 2072. E a questo punto si pongono diversi problemi.
Il vecchio testo determinava un'incertezza interpretativa a causa della differente formulazione dei requisiti del documento, in relazione alla forma scritta e all'efficacia ai sensi degli articoli 2702, 2712 e 2714: "munito dei requisiti previsti dal presente regolamento" per la forma scritta, il 2712 e il 2714; "sottoscritto con la firma digitale ai sensi dell'articolo 10" per il 2702.
Poiché "i requisiti previsti dal presente regolamento" consistono sostanzialmente nell'apposizione della firma digitale ai sensi dell'articolo 10, non si riusciva a capire in che cosa consistesse la differenza.

Nel nuovo testo nulla cambia per quanto riguarda la scrittura privata, mentre per l'efficacia ai sensi degli articoli 2702, 2712 e 2714 si aggiunge la necessaria conformità anche a un altro set di regole tecniche, quelle (ancora non emanate) previste dall'articolo 9, comma 4. Regole tecniche che riguardano i documenti informatici delle pubbliche amministrazioni. Ora, poiché all'articolo 2 si dice che

Le norme concernenti i documenti informatici e la firma digitale, contenute nel capo II, si applicano anche nei rapporti tra privati,

ne deriva che anche nei documenti privati dovrebbero essere rispettate le disposizioni in materia di formazione e conservazione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni. Così anche le scritture private digitali sarebbero vincolate a inaccettabili limitazioni di formato, procedure di archiviazione e altre complicazioni. Altro che semplificazione!
Per di più la disposizione è in netto contrasto con l'articolo 3 della direttiva 99/93/CE: 

7. Gli Stati membri possono assoggettare l'uso delle firme elettroniche nel settore pubblico ad eventuali requisiti supplementari. Tali requisiti debbono... riguardare unicamente le caratteristiche specifiche dell'uso di cui trattasi.

Dunque non si possono estendere ai privati le norme sulla firma digitale specifiche per il settore pubblico.

C'è di più: sempre all'articolo 2, comma 2, si legge:
Le modalità di produzione di atti e documenti previste dal presente testo unico sono utilizzate anche
nei rapporti con l'autorità giudiziaria, limitatamente allo svolgimento di attività di volontaria giurisdizione.
Questo significa che la firma digitale non si può usare per lo scambio di documenti nell'ambito della giurisdizione ordinaria, per esempio per il deposito di atti (citazioni, comparse...) o di documenti con valore probatorio.

In sostanza, con le definizioni dell'articolo 1 e con l'articolo 9  viene stravolto e quasi annullato il fondamento stesso del sistema del documento informatico, disegnato dall'articolo 15, comma 2, della legge 59/97. Di fatto l'utilizzo della firma digitale  viene limitato quasi esclusivamente ai rapporti con la pubblica amministrazione.

Potrebbero bastare queste prime osservazioni, ma a questo punto vale la pena di spulciare qua e là nello schema di testo unico, per trovare altre disposizioni che minano alla base il sistema del documento informatico.
Una disposizione curiosa è nell'articolo 7, comma 1:
Le leggi, i decreti, gli atti ricevuti dai notai, le certificazioni e tutti gli altri atti pubblici sono redatti, anche promiscuamente, con qualunque mezzo idoneo.
Come si fa a redigere un testo mezzo cartaceo e mezzo digitale?