Testo unico: chiarimenti
utili, ma i problemi restano
di Manlio Cammarata - 28.09.2000
Merita attenzione la nota
del Dipartimento della funzione pubblica in risposta alle nostre osservazioni
sullo schema di testo unico sulla documentazione amministrativa. Prima di tutto
perché è un segno di considerazione per la tanto bistrattata informazione on
line, poi perché non sono molte le amministrazioni che accettano il dialogo e
non oppongono il classico "muro di gomma" alle richieste e alle
critiche che vengono dalla Rete (e non solo dalla Rete).
Fatta questa premessa, va aggiunto che la nota presenta molti spunti per
interessanti discussioni, che però richiederebbero tempi e spazi non
compatibili con i ritmi e la leggibilità di una rivista telematica. Ci
limitiamo quindi a qualche osservazione sugli aspetti più significativi.
1. La "rappresentazione del
contenuto" del documento informatico
Alla definizione del documento informatico
contenuta articolo 1 del DPR 513/97 il testo unico ha
aggiunto la nozione di "contenuto". Il vecchio testo diceva che per
"documento informatico" si intende
la rappresentazione informatica di atti, fatti
o dati giuridicamente rilevanti;
mentre la nuova definizione è
la rappresentazione informatica del contenuto
di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti.
La nota del DFP afferma che la definizione è
stata modificata per coordinarla con quella del documento amministrativo
contenuta nella legge 241/90, secondo comma dell'articolo 22 "Accesso ai
documenti amministrativi":
E' considerato documento amministrativo ogni
rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque
altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche
amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell'azione amministrativa.
Il fine di questa disposizione era di rendere
possibile l'accesso ai documenti amministrativi anche senza l'esibizione
dell'originale. Qui rappresentazione significa, con ogni evidenza, riproduzione
di atti. E questi, nel 1990, erano solo cartacei. Invece la definizione
del DPR 513/97 si si riferisce alla natura di "originale" propria del
documento informatico. Estendere alla definizione documento informatico il
concetto di rappresentazione significa attribuirgli il carattere di riproduzione,
invece che di originale. Dunque si è tentato di "coordinare"
due fattispecie diverse, alterando completamente il significato della definzione
del documento informatico.
Per chiarire meglio il concetto non occorre richiamare la "teoria
rappresentativa" del documento (Carnelutti, Santoro Passarelli), accolta
dal nostro ordinamento, secondo cui per "documento" s'intende la
rappresentazione di atti o fatti giuridicamente rilevanti. Basta un esempio
banale: altro è il contenuto di una bottiglia di buon vino, altro è la
rappresentazione del contenuto stesso (fotografia, analisi chimico-organolettica
o altro), perché il contenuto della bottiglia si può degustare, la sua
rappresentazione, no.
2. La "supposta abrogazione delle regole
tecniche"
Non entriamo nella delicata discussione se, in
generale, l'abrogazione della norma "madre" comporti necessariamente
l'abrogazione della norma "figlia", perché il testo della legge
delega (la 50/99) dispone espressamente all'articolo 7, comma 3:
Dalla data di entrata in vigore di ciascun
testo unico sono comunque abrogate le norme che regolano la materia in oggetto
di delegificazione, non richiamate ai sensi della lettera e) del comma 2.
La lettera e) del comma 2 prescrive la
esplicita indicazione delle disposizioni, non
inserite nel testo unico, che restano comunque in vigore.
Dunque, se nel testo unico non è esplicitamente
indicata la "sopravvivenza" delle regole tecniche ai sensi
dell'articolo 7, comma 2, lettera e), esse sono abrogate ai sensi del comma
3.
"Le nome tecniche inoltre - informa la nota del Dipartimento della funzione
pubblica - saranno pubblicate in allegato, contestualmente al testo unico, come
esplicitato nella relazione illustrativa allo schema di testo". E' il caso
di osservare che la relazione illustrativa non è stata resa disponibile sul
sito del Dipartimento, o è molto ben nascosta. "Si valuterà
l'opportunità di inserire nelle norme transitorie un'espressa salvezza delle
norme tecniche già emanate", dice la nota. Di fatto non si tratta di
"valutare l'opportunità", ma di applicare il dettato della
legge-delega.
3. L'estensione al documento informatico delle
regole per la PA
La questione è complessa, ma la lettera delle
norme dello schema di testo unico sembra molto chiara. L'articolo 10, comma 1,
dice:
Il documento informatico sottoscritto con
firma digitale, redatto in conformità alle regole tecniche di cui agli articoli
8, comma 2 e 9, comma 4, soddisfa il requisito legale della forma scritta e ha
efficacia probatoria ai sensi dell'articolo 2712 del Codice civile.
E' di assoluta evidenza che, sulla base di questa
norma, un documento informatico soddisfa il requisito legale della forma scritta
e ha efficacia probatoria ai sensi dell'articolo 2712 c.c., se soddisfa tre
condizioni:
1. è sottoscritto con firma digitale;
2. è redatto in conformità alle regole tecniche di cui all'articolo 8, comma 2
(relative alla firma digitale e alla certificazione, ora nel DPCM 8 febbraio
1999);
3. è redatto in conformità alle regole tecniche di cui all'articolo 9, comma
4, che prescrive:
Le regole tecniche in materia di formazione e
conservazione di documenti informatici delle pubbliche amministrazioni sono
definite dall'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione
d'intesa con l'amministrazione degli archivi di Stato e, per il materiale
classificato, con le Amministrazioni della difesa, dell'interno e delle
finanze, rispettivamente competenti.
In conclusione, l'articolo 10 richiede per
"il" documento informatico - dunque anche quello tra privati - il
rispetto delle regole tecniche proprie dei documenti delle pubbliche
amministrazioni.
Questa disposizione del testo unico non solo è in contrasto con la direttiva
99/93/CE, che ammette disposizioni particolari solo in ambito pubblico, ma è
incostituzionale per eccesso di delega, perché aggiunge un requisito non
presente nella norma originaria.
4. Volontaria giurisdizione
Secondo la nota del DFP, il secondo comma dell'articolo
2 "si limita ad estendere le modalità delle dichiarazioni sostitutive
anche alle attività di volontaria giurisdizione". In realtà questa
estensione non è necessaria, perché il comma 1 comprende l'intera PA e quindi
anche gli uffici giudiziari:
Le norme del presente testo unico disciplinano la
formazione, il rilascio, la tenuta, la gestione, la trasmissione di atti e
documenti da parte di organi della pubblica amministrazione; disciplinano
altresì la produzione di atti e documenti agli organi della pubblica
amministrazione nonché ai gestori di pubblici servizi, nei rapporti con l'utenza,
e ai privati che vi consentono. Le norme concernenti i documenti informatici e
la firma digitale, contenute nel capo II, si applicano anche nei rapporti tra
privati.
Invece il secondo comma, con l'avverbio
"limitatamente", opera una chiara esclusione:
Le modalità di produzione di atti e documenti previste dal
presente testo unico sono utilizzate anche nei rapporti con l'autorità
giudiziaria, limitatamente allo svolgimento di attività di volontaria
giurisdizione.
E' chiaro che il fine di questo comma è l'esclusione delle
modalità di presentazione dei documenti, indicate nel testo unico - quindi
anche la firma digitale - dalle attività di giurisdizione ordinaria.
A parte la gravità sostanziale di questa previsione, anche qui sembra evidente
un eccesso di delega, dal momento che non risultano norme precedenti di questo
segno.
A questo proposito si deve osservare che il Dipartimento ha
pubblicato il 18 settembre una versione più completa dello schema di TU, nella
quale sono riportati i riferimenti alle norme recepite. Per il comma 2
dell'articolo 2 non è indicato alcun riferimento normativo, perciò esso è
"nuovo", come si evince dall'avvertenza posta in copertina: "Le
disposizioni prive di riferimento normativo sono nuove".
Conclusioni
Sempre nel tentativo, forse vano, di non tediare il lettore
oltre ogni limite, ci fermiamo qui, anche se ci sarebbe molto ancora da dire,
sia sullo schema di testo unico, sia sulla nota firmata dal consigliere Patroni
Griffi. Per esempio, è vero che l'articolo 62 del TU riprende l'articolo 15 del
DPR 428/98 e non il 21 del 513/97 (anche se è chiaro che la norma del '98
riprende la precedente), ma il periodo rimane comunque privo di senso.
"Si valuterà l'opportunità
di inserire nelle norme transitorie... Comunque si valuterà l'ipotesi di
eliminare la parola... Per non dare adito a dubbi, si procederà ad un
chiarimento..."
In sostanza anche il Dipartimento della funzione pubblica prende atto della
necessità di rivedere il testo. E allora si potrebbe anche valutare
l'opportunità si tenerlo in frigorifero per qualche tempo, in attesa
dell'approvazione della legge di semplificazione '99, del recepimento della
direttiva europea sulle firme elettroniche e del completamento della normativa
sulla conservazione e sull'archiviazione ottica dei documenti, stranamente
assenti dall'intero schema di testo unico.
In caso contrario si emanerebbe un articolato destinato a subire modifiche nel
giro di pochi mesi, esattamente il contrario del principio ispiratore del testo
unico di coordinamento, che dovrebbe "stabilizzare" la normativa di
uno specifico settore.
A questo proposito, se il Dipartimento della funzione pubblica
volesse, per qualsiasi motivo, inviarci altre comunicazioni (sempre gradite),
può risparmiarsi il fastidio di spiegarci per la terza volta che cosa è un
testo unico: in redazione e nel comitato
scientifico di InterLex ci sono sufficienti competenze giuridiche per
eliminare ogni incertezza su argomenti di questo tipo.
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