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Gli strumenti di interazione tra amministrazioni e privati. Siti web
pubblici e posta elettronica certificata
Lo schema del codice affronta la questione relativa agli strumenti di dialogo
tra cittadino e PA, e individua da un lato le reti telematiche (art. 10, comma
4) ed i siti web pubblici (artt. 56 e 57) per la disponibilità di dati ed
informazioni digitali e per la fornitura di servizi in rete, dall’altro lato
la posta elettronica certificata (art. 6) per lo scambio di atti e documenti
amministrativi informatici.
Quanto alle reti telematiche, la dichiarazione di principio contenuta all’art.
10, c. 4 – come già detto nel primo articolo di
questa serie,
certamente al di fuori dei limiti tracciati dalla legge delega – è, nella
sostanza, inequivocabile: “La Repubblica promuove la realizzazione e l’utilizzo
di reti telematiche come strumento di interazione tra le pubbliche
amministrazioni ed i privati”. Per quanto concerne i siti web pubblici, il
codice statuisce altrettanto chiaramente che “le pubbliche amministrazioni
centrali realizzano siti istituzionali su reti telematiche che rispettano i
principi di usabilità, reperibilità, accessibilità anche da parte delle
persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio,
affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità ed
interoperabilità” (art. 56, comma 1).
La rilevanza di queste disposizioni è notevole, in considerazione del fatto
che la attività amministrativa non ruota più soltanto intorno al documento
amministrativo, ma anche al dato ed alla informazione che amministrazioni
statali, regionali ed enti locali, grazie alla telematica, possono rendere
disponibili direttamente nelle case dei cittadini. I dati informatici
viaggeranno attraverso le reti telematiche e verranno infine pubblicati e resi
conoscibili sui siti Internet delle PA al tempo stesso bacheche e sportelli
virtuali. Il decreto in esame pare recepire e codificare queste tendenze
evolutive del procedimento amministrativo, sancendo la nuova rilevanza che in
esso assume l’informazione in modalità digitale (art. 2, comma 1).
In concreto, al fine dell’implementazione delle reti telematiche pubbliche,
è stato approvato in via preliminare dal CdM e dalla Conferenza unificata
stato-regioni-autonomie locali, lo schema di DLgs recante “Istituzione del
sistema pubblico di connettività”, norma intimamente connessa al codice in
commento, in quanto prevede e disciplina le infrastrutture tecnologiche su cui
“gireranno” le regole e gli strumenti procedimentali messi a punto dal
codice dell’amministrazione digitale (vedi E. De Giovanni, Pubblica
Amministrazione e ICT: le iniziative del Ministro per l’Innovazione e le
Tecnologie, su Telejus).
Quanto ai siti web pubblici, il codice, dopo essersi preoccupato della loro
uniformità e standardizzazione, promuovendo intese ed azioni comuni tra Stato,
regioni e enti locali (art. 56, comma 2), dedica un intero articolo – l’art.
57 – ai dati pubblici che dovranno necessariamente contenere.
Da notare, innanzitutto, le prescrizioni relative all’elenco delle caselle di
posta elettronica istituzionali attive, anche se non di posta elettronica
certificata, l’elenco di tutti i bandi di gara e quello dei servizi forniti in
rete.
Inoltre, vi sono alcune prescrizioni più specificamente relative al
procedimento amministrativo, che non sono altro che la versione “virtuale”
delle disposizioni previste dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 e quindi già
vincolanti per la PA nella sua attività in forma cartacea, tanto che il codice
si preoccupa di chiarire che tali informazioni contenute nei siti Web pubblici
dovranno essere conformi e corrispondenti a quelle contenute nei provvedimenti
amministrativi originali dei quali si fornisce comunicazione tramite il sito
(art. 57, comma 4): tali informazioni sono l’elenco dei procedimenti svolti, i
termini previsti per la loro definizione, le unità organizzativa responsabili
di istruttoria, dell'adozione del provvedimento finale, nonché il responsabile
del procedimento.
Da segnalare, infine, le prescrizioni secondo cui i siti delle pubbliche
amministrazioni centrali dovrebbero necessariamente contenere anche l’organigramma,
l’articolazione degli uffici, le attribuzioni e l’organizzazione di ciascun
ufficio, nonché il settore dell’ordinamento giuridico riferibile all’attività
da essi svolta, con documenti anche normativi di riferimento: si impongono così
alle PA nuovi oneri di comunicazione non altrimenti previsti da precedenti
norme.
Passando alla posta elettronica certificata, essa nel testo in esame assurge
a “strada virtuale maestra” per ogni scambio di documenti nella attività
esterna delle amministrazioni centrali.
E ciò trova conferma nel fatto che, tra le definizioni cristallizzate all’art. 1, ve ne è una completamente nuova, non precedentemente prevista dal Dpr
445/2000, secondo cui è “indirizzo elettronico” una casella di posta
elettronica idonea ad identificare una struttura tecnologica in grado di
trasmettere, ricevere e mantenere a disposizione messaggi di posta elettronica.
Tale ruolo preminente è peraltro confermato dal carattere chiaramente
programmatico dell’art. 6: “Le pubbliche amministrazioni centrali utilizzano
la posta elettronica certificata… per ogni scambio di documenti e
informazioni con i soggetti interessati che ne fanno richiesta e che hanno
preventivamente dichiarato il proprio indirizzo di posta elettronica certificata”.
La suddetta norma fa riferimento specifico proprio al decreto del Presidente
della Repubblica recante Disposizioni per l’utilizzo della posta
elettronica certificata, approvato dal Consiglio dei ministri il 25 marzo
2004 e, da ultimo, accolto con parere favorevole dalla 1^ Commissione affari
costituzionali del Senato il 13 ottobre scorso, ma non ancora entrato in vigore.
Il codice, pertanto, riconosce oggi alla PEC quella primaria importanza che già
era stata riconosciuta la scorsa primavera nell’ambito del processo di
digitalizzazione della PA (vedi C. Giurdanella ed E. Guarnaccia, La posta
elettronica certificata: conferma normativa per la P.A., innovazione per i
privati, su Altalex).
Ulteriore conferma del primario ruolo che la posta certificata avrà nella nuova
amministrazione informatizzata è data dal recente decreto del Ministero della
giustizia n. 272 del 14 ottobre 2004, contenente le regole tecniche del
processo civile telematico (per un primo commento, vedi C. Giurdanella, Depositi
«elettronici» al Tar Catania: spunti per un processo amministrativo telematico,
su Giustizia Amministrativa).
Ed infatti, il capo II, rubricato “Gestione della posta elettronica
certificata”, individua la PEC come unico strumento di dialogo per tutti i
soggetti coinvolti nel processo telematico. Ognuno dovrà disporre di un unico
indirizzo elettronico da utilizzare nel processo, e della relativa casella di
posta elettronica, la cosiddetta CPECPT (art. 11, comma 2). Tale indirizzo
sarà, peraltro, abilitato a ricevere esclusivamente messaggi provenienti da
indirizzi elettronici del medesimo sistema (commi 3 e 4).
Per quanto concerne il codice in commento, oltre al limite relativo all’uso
facoltativo nelle attività interne della PA, già sancito dal suddetto schema
di DPR, il secondo comma dell’art. 6 introduce la facoltatività anche per le
pubbliche amministrazioni regionali e locali. Malgrado ciò, questa disposizione
ci pare, non solo da un punto di vista sistematico, una previsione chiave del
nuovo sistema, punto di congiunzione tra riorganizzazione strutturale e
gestionale. Da un lato, infatti, la posta certificata sembra essere il canale
telematico di comunicazione a cui il legislatore si affida maggiormente, e per
questo ne viene prevista genericamente la sua adozione nel capo I del codice;
dall’altro essa, quale strumento gestionale di dialogo della PA, diventa lo
strumento di trasmissione all’interno dei procedimenti amministrativi, e per
questo viene ripreso nel capo III, che ne descrive modalità di utilizzo ed
effetti giuridici connessi.
D’altronde, ad una breve analisi delle norme relative al sistema di
gestione informatica dei documenti, le uniche modifiche - peraltro di notevole
rilievo – che il codice apporta al disposto normativo già previsto dal TU
sulla documentazione amministrativa, sono proprio quelle relative alla
trasmissione informatica dei documenti e ad i suoi strumenti. Analizziamole
brevemente.
Lo strumento attorno a cui ruoterà, ai sensi del nuovo codice, la trasmissione
informatica dei documenti è proprio la posta elettronica certificata, sia tra
le pubbliche amministrazioni (art. 50,
c. 1 e 2), che per tutte le
comunicazioni con l’esterno che necessitano di una ricevuta di invio ed una di
consegna (art. 51).
Solo per le comunicazioni tra l’amministrazione ed i propri dipendenti è
sufficiente, ma necessaria, la normale posta elettronica (art. 50, co. 3, lett.
b). Quanto alle comunicazioni tra le pubbliche amministrazioni, è richiesto l’utilizzo
della posta elettronica purché se ne verifichi la provenienza. Ora, ai sensi
dell’art. 50, comma 2, ai fini della verifica della provenienza, le
comunicazioni sono valide solo se sottoscritte con firma digitale o se trasmesse
attraverso sistemi di posta elettronica certificata, previsione che, di fatto,
per ragioni pratiche ed economiche, finirà per trovare applicazione solo con l’utilizzo
di sistemi di posta elettronica certificata.
Si assiste, peraltro, ad una radicale modifica del vecchio art. 14, DPR 445/2000. Innanzi tutto, trasfuso nell’art. 51 del codice, esso non è più
rubricato “trasmissione del documento informatico”, ma “posta elettronica
certificata”. Ad esso, inoltre, viene aggiunto un comma, che così
inequivocabilmente statuisce: “la trasmissione telematica di comunicazioni che
necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna avviene
mediante la posta elettronica certificata”. Tale specifica modalità di
trasmissione viene quindi legata alla vecchia equiparazione alla notificazione
per mezzo della posta, che il TU legava invece a più generiche modalità di
trasmissione del documento informatico che avrebbero dovuto assicurarne la
consegna (art. 14, c. 3, DPR 445/2000).
Viene, inoltre, inequivocabilmente palesata la volontà di dare rilevanza
giuridica a queste due fasi del “viaggio telematico” della posta elettronica
(invio e consegna): il documento informatico trasmesso per via telematica si
intende inviato dal mittente se trasmesso, e si intende consegnato al
destinatario, se disponibile all'indirizzo elettronico da questi dichiarato (art. 49, c. 1). il Codice, dunque, modifica anche il primo comma dell’art.
14, DPR 445/2000, e lo fa così come era già stato proposto di fare con lo
schema di decreto sulla posta elettronica certificata: non più un'unica
presunzione (di conoscibilità) che si forma quando il messaggio è trasmesso
all'indirizzo elettronico dichiarato dal destinatario, ma due presunzioni (di
invio e di consegna) che si formano rispettivamente quando il messaggio
elettronico viene trasmesso, e quando risulta disponibile all'indirizzo
elettronico del destinatario.
Tuttavia, questa inequivocabile presa di posizione del DIT, corroborata dal
Ministero della giustizia, oggi non può che rimanere tale, essendo ancora
lontana dall’essere una disciplina, giuridica e tecnica, di immediata ed
effettiva applicazione. E ciò trova conferma proprio nelle suddette
osservazioni formulate lo scorso
13 ottobre dal Senato sullo schema di DPR sulla posta elettronica certificata.
Ed infatti, genericità ed astrattezza del suddetto DPR sono evidenziate dalla
pragmaticità di alcune indicazioni parlamentari, tra le quali, in particolare,
la necessità di chiarire le modalità con cui ogni cittadino debba rendersi
disponibile all’utilizzo della posta elettronica certificata, se tale
disponibilità debba darsi una volta per tutte o procedimento per procedimento,
in che modo e a quali condizioni sarà possibile cambiare l’indirizzo di posta
elettronica, quali saranno gli obblighi dei fornitori del servizio in ordine a
disfunzioni, virus informatici o guasti.
Si tratta di problemi basilari, che il Governo, in particolare il Ministro
per l’innovazione, a seguito della formale presa di posizione del Senato, non
potrà non tenere in considerazione. Continua
sul numero 310
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