Serve una legge per l'accesso alla legge?
di Manlio Cammarata - 29.01.98

L'affermazione del diritto di accesso alle leggi da parte di tutti i cittadini attraverso Internet è uno degli obiettivi più importanti indicati da questa rivista fin dai primi numeri. Anzi, fin da prima della sua nascita, perché il primo intervento su questo tema risale al Forum multimediale "La società dell'informazione" (che di InterLex è la radice) e porta la data dell'ormai quasi lontano 18 giugno 1995.
Sotto il titolo "Trasparenza nell'esercizio del potere, diritto all'informazione e nuove tecnologie", il magistrato Francesco Brugaletta poneva il problema negli stessi termini in cui lo vediamo in questi giorni. Nell'ottobre del '96 affrontava l'argomento del diritto di accesso, su un piano più generale, anche il costituzionalista Pasquale Costanzo, in "Aspetti problematici del regime giuspubblicistico di Internet". Due mesi dopo, ancora Brugaletta con "Brevissime considerazioni su pubblicità delle leggi, reti telematiche e Internet", al quale seguiva una prima versione di "Poteri pubblici e dovere di disseminazione: l'altra faccia del diritto all'informazione" nel febbraio dello scorso anno. Il magistrato presentava poi una nuova release dello stesso testo in un intervento al nostro convegno "La Legge e la Rete" che si è tenuto a Roma nel novembre scorso.
In tutti gli articoli che ho citato sono analizzati i fondamenti giuridici del diritto di accesso e del "dovere di disseminazione" delle leggi, per cui non occorre aggiungere altro in questa sede.

Nel primo numero del 1998 - solo tre settimane fa - ho posto il diritto di accesso alla legge come tema fondamentale per l'anno in corso, ribadendo in "La tecnologia al servizio della legge e del cittadino" gli argomenti tante volte sostenuti su queste pagine e sulla rivista MCmicrocomputer fin dal settembre del '92. E, finalmente, dalla Rete giunge una novità che merita attenzione: dal sito Zaleuco, curato dall'avvocato Giorgio Rognetta, è stata lanciata una campagna per l'accesso alle leggi via Internet. Sotto lo slogan "LEGGIGRATIS" è iniziata una raccolta di firme, è stato posto un link alle nostre pagine ed è stata proposta, da parte del senatore Andrea Pastore, una bozza di disegno di legge .
Ho dato la mia adesione alla campagna, perché ne condivido il principio, anche se non sono d'accordo con la formula scelta dai promotori e con la proposta di un disegno di legge. Cerco di spiegarne bevemente le ragioni e di delineare una soluzione diversa, che credo più praticabile nel contesto attuale.

A mio avviso la proposta di Zaleuco presenta due limiti. Il primo è che si limita a due soli archivi, quello delle leggi e quello della giurisprudenza, il secondo è che mette l'accento sulla gratuità dell'accesso invece che sul diritto all'accesso, che non sono la stessa cosa, anche se il risultato finale può essere lo stesso. Di fatto l'impostazione di Zaleuco rispecchia prima di tutto l'interesse degli avvocati di avere a disposizione gratis leggi e giurisprudenza, e non a caso tra le firme di chi ha già aderito alla campagna si trovano quelle di molti legali. Nulla di male, naturalmente, anche perché gli avvocati sono la categoria più svantaggiata dall'assetto attuale degli archivi, sia per il costo spropositato dell'abbonamento, sia per il calvario che devono affrontare in termini di tempo e di organizzazione, prima di riuscire a padroneggiare i sistemi di ricerca.

Il problema deve essere posto in termini più ampi, come si può capire esaminando la questione da una prospettiva generale.
Per rispettare la legge, come prescrive l'articolo 54 della Costituzione, è necessario conoscerla. Ne deriva che i cittadini hanno il diritto-dovere di conoscere la legge e che lo Stato deve mettere i testi normativi a disposizione di chiunque voglia e debba conoscerli.
Ma oggi questo non si verifica nei fatti. Lo Stato soddisfa il compito di far conoscere la legge con un adempimento formale, la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Che di fatto non soddisfa il diritto-dovere dei cittadini di conoscere le norme, per una serie di motivi pratici:
a) la distribuzione della Gazzetta è limitata;
b) la reperibilità dei numeri arretrati è molto difficile, al punto che nemmeno recandosi "alla fonte", cioè alla Libreria dello Stato che si trova all'interno del palazzo dell'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato, è possibile ottenere subito un fascicolo che non sia di recentissima pubblicazione;
c) ancora più difficile è trovare il testo di una norma di cui non si conosca la data di pubblicazione, perché mancano sia un indice analitico, sia un repertorio generale delle leggi e degli atti aventi forza di legge.

Questi problemi - causati anche dal numero spropositato di norme che compongono l'ordinamento e da una produzione di nuovi testi sempre più disorganica e caotica - erano praticamente insuperabili fino a qualche tempo fa. Ma oggi, con l'avvento delle tecnologie dell'informazione e soprattutto della diffusione di Internet, la soluzione è a portata di mano. Quindi deve essere messa in pratica più rapidamente possibile.

Il che non significa, purtroppo, che si possa immaginare di avere in breve tempo tutti i testi normativi accessibili via Internet. Gli ostacoli da superare sono molti.
Prima di tutto è necessario individuare quali testi devono essere resi disponibili per via telematica. Ci sono leggi, decreti legislativi, decreti del Presidente della Repubblica, regolamenti ministeriali. Poi c'è tutta la produzione normativa delle regioni e dei comuni, a cui si aggiungono la sempre più importante legislazione comunitaria e tutto il complesso di norme tecniche (ISO, CEI e così via) al quale fa riferimento una parte sempre più consistente della legislazione.
Questi testi sono archiviati da organismi diversi, è necessario identificare questi enti e metterli in condizione di rendere accessibile il patrimonio normativo di cui dispongono. Poi occorre costruire un punto d'accesso comune, un singolo gateway, perché non è accettabile che si debba usare AltaVista o Yahoo! per trovare una legge o un regolamento. Costruire un sito Web che dia l'accesso a un data base distribuito non è difficile dal punto di vista tecnico, il problema è coordinare i vari enti interessati e stabilire standard di formati e linguaggi di interrogazione.

Allo stato attuale della tecnologia non è un problema insormontabile la creazione di una procedura di interrogazione comune a tutti gli archivi che, come sappiamo, sono per lo più costruiti con vecchie e diverse tecnologie e sistemi di ricerca arcaici quanto astrusi. Non occorre intervenire sugli archivi, basta introdurre interfacce hardware-software che traducano in tempo reale il linguaggio di Internet in quello del sistema interessato e viceversa (le esperienze ci sono già, si veda quella recentissima del Senato).
Un altro punto da definire è quello dell'ente che dovrebbe essere incaricato di gestire l'accesso ai diversi archivi. Potrebbe essere il Poligrafico (che da subito potrebbe a mettere on-line subito, giorno per giorno, la Gazzetta Ufficiale) oppure il Centro di documentazione elettronica della Cassazione. Questo, fra l'altro, è l'unico ente che dispone di tutti gli atti legislativi in formato digitale più o meno dagli inizi del secolo, oltre giurisprudenza, alla normativa europea e a quella degli enti locali.
Questi ultimi dovrebbero incominciare subito a mettere in rete tutti gli atti di nuova produzione e a rendere disponibili in tempo ragionevole gli archivi delle norme precedenti. E così entriamo nel vivo della questione: se occorra una legge - ed eventualmente quale legge - per soddisfare il diritto di accesso.

Per gli enti locali le norme ci sono già. Come rileva Brugaletta nel già citato articolo "Trasparenza nell'esercizio del potere..." in numerose leggi sono contenute disposizioni che obbligano la pubblica amministrazione a rendere pubblici i propri atti, e in particolare la 241/90 per quanto riguarda gli enti locali. Se a queste norme aggiungiamo alcune previsioni del regolamento sul documento informatico, il quadro è completo. C'è, in particolare, l'articolo 21, che recita: "Entro il 31 dicembre 1998 le pubbliche amministrazioni dispongono per la tenuta del protocollo amministrativo e per la gestione dei documenti con procedura informatica al fine di consentire il reperimento immediato, la disponibilità degli atti archiviati e l'accesso ai documenti amministrativi per via telematica tra pubbliche amministrazioni e tra queste ed i soggetti privati aventi diritto".
Non c'è dubbio che in questa previsione rientri la disponibilità per via telematica della normativa emanata dall'ente interessato. Non occorre quindi un atto legislativo, ma è necessario un coordinamento che può realizzarsi nell'ambito del progetto della rete unitaria della pubblica amministrazione.

Vediamo ora la questione della Gazzetta Ufficiale.
L'ipotesi avanzata da Francesco Brugaletta nei suoi diversi interventi a mio avviso è superata dai fatti. Il ragionamento di Brugaletta è questo: l'articolo 11 della legge 11 dicembre 1984, n. 839, dice: "L'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato assicura la più ampia e rapida diffusione della gazzetta ufficiale nell'intero territorio italiano, avvalendosi anche dei mezzi di distribuzione dei giornali"- Basterebbe, secondo l'autore, "un semplice aggiornamento... con l'aggiunta al primo comma dell'art. 11 della seguente frase: 'e delle reti telematiche di dominio pubblico' tra l'ultima parola 'giornali' e il punto finale.
Il nuovo testo diverrebbe, a questo punto, il seguente: L'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato assicura la più ampia e rapida diffusione della gazzetta ufficiale nell'intero territorio italiano, avvalendosi
anche dei mezzi di distribuzione dei giornali e delle reti telematiche di dominio pubblico".

Tra la prima formulazione di questa proposta (dicembre '96) e oggi, molte cose sono cambiate - e sono passati appena quattordici mesi! - tanto che la modifica alla legge 839 non è più necessaria. Infatti oggi Internet è un "mezzo di distribuzione dei giornali" a tutti gli effetti. Non solo di fatto, come può constatare chiunque voglia contare le edizioni telematiche di quotidiani e periodici presenti sulla Rete, ma anche di diritto. Si legge infatti nell'ordinanza di registrazione di questa testata, emessa dal Tribunale di Roma il 6 novembre 1997: TECNICA DIFFUSIONE: INTERNET.
Dunque dovrebbe bastare un regolamento, una direttiva, un "pezzo di carta" con i necessari timbri, per dare il via all'edizione Internet della Gazzetta Ufficiale.

Concludiamo con l'archivio più importante, il CED della Corte di Cassazione. Le norme per il suo funzionamento e per l'accesso sono contenute in tre regolamenti, approvati con i decreti del Presidente della Repubblica n. 759 del 28 novembre 1985, n. 322 del 21 maggio 1981 e n. 224 del 21 maggio 1987. Dunque per cambiare le cose basta un nuovo regolamento, non occorre una legge.
Quello che serve, invece, è una visione unitaria e sistematica dell'accesso alla normativa. E' necessario un progetto di ampio respiro, che tenga conto di tutti i fattori in gioco, dalla dispersione degli archivi ai linguaggi di interrogazione. Questo progetto potrebbe - forse dovrebbe - essere integrato nel disegno della rete unitaria della pubblica amministrazione, il che porta a identificare nell'AIPA l'organismo che potrebbe - o dovrebbe - affrontare e risolvere il problema.
Problema che rimane - comunque - prima di tutto politico. E che richiede, quindi, un avvio politico. Potrebbe essere una direttiva del Governo, un ordine del giorno del Parlamento o un intervento del Ministro di grazia e giustizia.
Chi avrà la sensibilità di raccogliere l'appello che viene, sempre più forte, dai cittadini della società dell'informazione?