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La legge in rete: una proposta
di Manlio Cammarata - 02.06.99
L'ultimo articolo sul diritto di
accesso alla legge (La
Gazzetta ufficiale "segretata" per contratto!)
ha provocato reazioni molto più accese di quelli che lo hanno preceduto.
Qualcuno ha persino proposto di bombardare di e-mail le caselle dei membri del
Parlamento per sollecitare un'iniziativa legislativa, altri si sono limitati a
esprimere, anche con toni vivaci, il loro consenso alla tesi che afferma il
diritto dei cittadini di conoscere le leggi nel modo più semplice ed economico
possibile, cioè attraverso l'internet.
Tutto questo significa che i tempi sono maturi per passare dalle analisi e dalle
congetture alla proposta di soluzioni concrete. Non ripeterò qui i diversi
argomenti portati a sostegno della tesi dell'obbligo, per lo Stato, di
pubblicare gli atti normativi anche sull'internet, anche perché sono ormai
largamente condivise. Per chi volesse ripercorrere i passaggi più
significativi, c'è un riassunto schematico alla pagina Quattro
anni di interventi.
Mi limito a ricordare che il dovere dei cittadini di rispettare la legge sancito
dalla Costituzione ha, come ovvio corollario, il diritto-dovere di conoscerla,
al quale non può non corrispondere il dovere dello Stato di metterla a
disposizione dei cittadini. E siccome la Gazzetta ufficiale di carta, per tanti
motivi, non basta a soddisfare il diritto di conoscere la legge, è necessario
usare altri mezzi che la tecnologia mette a disposizione di tutti, e in
particolare l'internet.
Accettati i principi, è il momento
di studiarne l'applicazione pratica, sia dal punto di vista normativo, sia da
quello operativo.
E' bene ricordare che per l'accesso alle fonti del diritto non basta la Gazzetta
ufficiale. Il corpus normativo dello Stato non è formato solo dalle
leggi, dai decreti e dagli altri testi che devono essere pubblicati sulla
Gazzetta, ma da una quantità di provvedimenti emanati dalle pubbliche
amministrazioni centrali e locali. In più c'è la normativa europea, anch'essa
di difficile reperibilità.
Ora si aggiungono gli standard tecnici, che diverse norme recenti recepiscono
nell'ordinamento, ma che non vengono pubblicati sulla Gazzetta ufficiale. Alcuni
sono di pubblico dominio, e quindi non ci dovrebbero essere problemi, altri sono
"proprietà privata", come le norme UNI e ISO e si possono ottenere
solo a caro prezzo. Un'assurdità che deve essere eliminata, perché nel momento
in cui una disposizione viene di fatto recepita nell'ordinamento non può non
essere di pubblico dominio (vedi l'articolo di Andrea Monti Dove
sono gli standard tecnici?). Il problema
non è di soluzione immediata, ma deve essere affrontato.
Un'importantissima fonte del diritto
nazionale è costituita dalla giurisprudenza, cioè dalle decisioni della
magistratura e in particolare da quelle della Suprema Corte di Cassazione.
Questi testi, riassunti nelle cosiddette "massime", sono reperibili
nel Centro di Documentazione della Corte stessa, ma a caro prezzo e con
procedure inadeguate, anche attraverso l'interfaccia denominata, con
involontario umorismo, Easy Find (si veda La
documentazione normativa in rete sul sito
dell'Associazione Italiana Biblioteche).
La Gazzetta ufficiale, ma solo per
gli ultimi anni, è messa a disposizione per via telematica dal suo
"editore", l'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato. Anche qui a
caro prezzo e per di più con uno standard obsoleto e di difficile uso (il PC
deve "emulare" il glorioso terminale IBM 3270!).
Occorre un "portale" unico
Un problema di ordine generale e di
non facile soluzione è costituito dal reperimento delle norme. Per orientarsi
nelle centinaia di migliaia di atti nomativi - forse milioni, considerando anche
la legislazione secondaria e quella locale - che costituiscono il nostro
ordinamento, occorrono una buona conoscenza del diritto e anche molta pazienza e
immaginazione.
Non esiste un archivio unico delle norme: il più completo è quello della
Cassazione, che però non "scende" al di sotto delle leggi regionali.
Tuttavia oggi questo non è più un problema, perché basta stabilire un
"portale" di accesso che apra la strada ai diversi archivi e
programmare opportunamente un motore di ricerca per unificare in un unica grande
biblioteca virtuale tutta la legislazione disponibile in rete.
Che questo sia possibile è dimostrato da Cicerone,
il motore di ricerca messo a punto dal magistrato Francesco Brugaletta, che
riesce a dare buoni risultati anche se il materiale da trovare non è in alcun
modo standardizzato ed è sparso sui siti più impensabili.
Il primo problema, quindi, è mettere in rete le norme.
Ora la domanda è: chi deve mettere
in rete le norme? La risposta è già nella legislazione. Per quanto riguarda
gli enti locali, la legge 8 giugno 1990, n. 142, prescrive all'articolo 7 che
"Il regolamento [dell'ente locale] assicura ai cittadini, singoli e
associati, il diritto di accesso agli atti amministrativi... detta le norme
necessarie per assicurare ai cittadini l'informazione sullo stato degli atti e
delle procedure... assicura il diritto dei cittadini di accedere, in generale,
alle informazioni di cui è in possesso l'amministrazione" (una rassegna
dei provvedimenti che sono stati emanati su questa materia è nell'articolo di
F. Brugaletta Trasparenza
nell'esercizio del potere, diritto alle informazioni e nuove tecnologie).
Non c'è dubbio che tra le informazioni delle quali è in possesso
l'amministrazione ci siano gli atti normativi che essa stessa ha emanato. Che il
diritto di accesso possa essere esercitato anche attraverso l'internet è
scontato, nel momento in cui l'ente locale pone le sue informazioni on-line
attraverso le reti civiche o altri siti i cui contenuti siano sotto la
responsabilità dell'amministrazione .
Per tutti gli atti che devono essere
pubblicati sulla Gazzetta ufficiale dobbiamo richiamare la legge 11 dicembre
1984 n. 839, che all'articolo 11 dispone:
L'Istituto poligrafico e Zecca
dello Stato assicura la più ampia e rapida diffusione della gazzetta ufficiale
nell'intero territorio italiano, avvalendosi anche dei mezzi di distribuzione
dei giornali. La Gazzetta ufficiale è posta in vendita in ogni capoluogo di
provincia non oltre il giorno successivo a quello in cui essa è pubblicata. La
pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle leggi e degli atti di maggiore
importanza è comunicata attraverso i notiziari radiotelevisivi.
Brugaletta proponeva, nel
"lontano" 1996: "Ma anche ove...si ritenesse necessario un
intervento esplicito del legislatore, basterebbe alla bisogna un semplice
aggiornamento della predetta legge 11 dicembre 1984 n. 839 con l'aggiunta al
primo comma dell'art. 11 della seguente frase : "e delle reti telematiche
di dominio pubblico" tra l'ultima parola "giornali" e il punto
finale. Il nuovo testo diverrebbe, a questo punto, il seguente :
L'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato assicura la più ampia e rapida
diffusione della gazzetta ufficiale nell'intero territorio italiano, avvalendosi
anche dei mezzi di distribuzione dei giornali e delle reti
telematiche di dominio pubblico (vedi Brevissime
considerazioni su pubblicità delle leggi, reti telematiche e Internet).
Oggi questa ipotesi è superata,
perché l'internet è, a tutti gli effetti, un "mezzo di distribuzione dei
giornali". Si contano infatti a centinaia i quotidiani e i periodici
pubblicati anche o solo in edizione telematica (la nostra rivista è il primo
esempio della seconda categoria), sicché non occorre il minimo sforzo
interpretativo per asserire che il Poligrafico può pubblicare la Gazzetta anche
sull'internet.
Un progetto a lungo termine
A questo punto, però, ci si deve
chiedere non solo "che cosa" debba essere pubblicato, ma soprattutto
"come", dando per scontato che il formato deve essere quello standard
dei documenti web e che la ricerca deve avvenire con le stesse modalità,
semplici e intuitive, che sono all'origine dello sviluppo mondiale del World
Wide Web.
Ma è difficile immaginare che le
banche dati del Poligrafico e della Cassazione possano essere trasformate in
siti internet in tempi brevi, è pura utopia. Né l'una né l'altra delle due
strutture sembrano disporre oggi della tecnologia e della cultura necessarie per
realizzare in tempi ragionevoli un'operazione di questa portata.
Tuttavia esisterebbe un progetto, sia pure non ufficiale e ancora allo stato
embrionale, opera dell'Autorità per l'informatica nella pubblica
amministrazione (che lo aveva indirettamente preannunciato in una lettera
del suo Presidente, in risposta a un nostro articolo). L'AIPA ipotizzerebbe la
realizzazione di un "motore di ricerca giuridica", che possa
soddisfare le esigenze di conoscenza della legge da parte dei cittadini. Per
quello che è dato di sapere, si tratterebbe di uno studio preliminare, che
avrebbe messo a fuoco gli obiettivi e le tecniche per realizzare un sistema
globale di reperimento delle fonti normative. Con il non trascurabile difetto di
richiedere anni di lavoro per la sua realizzazione.
Invece è necessario fare presto.
Una soluzione provvisoria al
problema potrebbe essere realizzata proprio dall'AIPA, una soluzione attuabile
nel giro di mesi e con un impegno finanziario minimo. Si potrebbe sfruttare il
"Centro tecnico" della rete unitaria della pubblica amministrazione,
già in parte operativo, che dispone delle competenze e dei mezzi per realizzare
lo schema che sarà illustrato tra un attimo.
Non sembra che vi siano ostacoli normativi; anzi, sia nella Direttiva
del Presidente del Consiglio dei Ministri 5 settembre 1995
sulla rete unitaria della pubblica amministrazione (RUPA), sia nel DPR
23 dicembre 1997, n. 522
sull'organizzazione e il funzionamento del Centro tecnico per l'assistenza ai
soggetti che utilizzano la RUPA, sono presenti disposizioni che giustificano
l'ipotesi di un "portale" di accesso alle leggi realizzato con un
intervento dell'AIPA.
Un ulteriore vantaggio che potrebbe
derivare dalla "mediazione" del Centro tecnico della RUPA è
nell'autenticazione dei testi: il Centro può certificare le chiavi del
Poligrafico e degli altri enti pubblici per dare la certezza dell'integrità
delle norme e della loro provenienza, oltre che certificare le informazioni
diffuse direttamente. In questo modo la pubblicazione delle norme avrebbe quel
carattere di ufficialità che oggi, paradossalmente, manca ai testi reperibili
sul sito del Parlamento.
Ed ecco la proposta
Lo schema che segue è solo un punto
di partenza per dimostrare che qualcosa si può fare sfruttando le strutture e
le competenze già disponibili.
A) Per le amministrazioni locali e
periferiche:
1. in una prima fase il Centro
tecnico individua alcuni standard, i più semplici possibile e di pubblico
dominio, per il formato dei testi e per una marcatura ipertestuale minima;
2. le amministrazioni interessate pubblicano tempestivamente sui propri siti i
testi nel formato standard e ne danno comunicazione al Centro tecnico;
3. le amministrazioni che non dispongono ancora di un sito inviano i testi al
Centro, che li pubblica in appositi "siti virtuali", di fatto semplici
directory, che possono servire anche per lo studio dei diversi problemi
della pubblicazione e del reperimento delle norme e contribuire allo studio di
modelli uniformi;
4. il Centro organizza il materiale raccolto e pubblica su un apposito sito Web
(un "portale") gli elementi che consentono di raggiungere i testi.
B) Per la Gazzetta ufficiale le cose
sono ancora più semplici:
1. studio preliminare: si deve
determinare in quale fase della produzione sia più conveniente
"prelevare" i testi da sottoporre all'impaginazione e alla marcatura
ipertestuale minima, e se queste operazioni debbano essere svolte dal
Poligrafico o dal Centro tecnico;
2. si pubblicano i testi così ottenuti su un apposito sito, realizzato dal
Centro, accessibile da parte degli enti che si impegnano a mettere a
disposizione del pubblico il servizio di consultazione della Gazzetta ufficiale
(questo serve a evitare l'accesso diretto al Centro, il cui compito non è
quello di mettere direttamente informazioni a disposizione dei cittadini).
C) Per la normativa europea:
1. basta prelevare i testi dai siti comunitari e metterli on line con le stesse
modalità della Gazzetta ufficiale e... lasciarli lì, invece di toglierli dopo
poco tempo per permettere ai privati di farne commercio (si deve applicare
l'articolo 5 della legge 633/41, che sancisce la non applicabilità del diritto
d'autore ai testi degli atti ufficiali dello Stato e delle amministrazioni
pubbliche italiane e straniere).
Si potrà quindi passare alla
seconda fase: il progetto del motore di ricerca giuridico e la marcatura
ipertestuale "evoluta", che consenta, in una prospettiva non lontana,
di realizzare l'ipertesto dell'ordinamento nazionale, comprendendo in tempi
successivi anche la giurisprudenza essenziale.
Resta fermo il fatto che l'archiviazione e la ricerca professionale della
documentazione giuridica, in particolare della giurisprudenza e della dottrina,
devono restare tra i compiti della Corte di Cassazione, oltre che continuare a
costituire un'attività imprenditoriale per gli editori privati, così com'è
oggi. Vanno rivisti naturalmente, i costi e le procedure giurassiche del CED
della Corte.
Che questa ipotesi non sia
utopistica è chiaro a chiunque abbia una minima conoscenza delle possibilità
che oggi ci offrono le tecnologie dell'informazione. Si può considerarla una
provocazione (perché no?), ma soprattutto si possono avanzare proposte per
migliorare lo schema, qui tracciato molto sommariamente, o suggerire ipotesi
alternative.
Ma una cosa è certa: si può fare.
E quindi si deve fare.
Vedi anche:
 Quattro
anni di interventi
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